BAKI UNİVERSİTETİNİN XƏBƏRLƏRİ
№4
Sosial-
siyasi elmlər seriyası
2013
UOT 342.553:352
YERLİ ÖZÜNÜİDARƏETMƏNİN HÜQUQİ TƏNZİMİNİN
NƏZƏRİ ƏSASLARI
A.İ.EYVAZOV
Bakı Dövlət Universiteti
anarkm@mail.ru
Məqalə yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənziminin nəzəri əsaslarına həsr olunmuşdur.
Müəllif yerli özünüidarəetməyə dair əsas nəzəriyyələri - azad icma nəzəriyyəsini, ictimai
nəzəriyyəni, dövlət nəzəriyyəsini, dualist bələdiyyə idarəetməsi nəzəriyyəsini və sosial xidmət
nəzəriyyəsini hərtərəfli təhlil edir, onların hər birinin məzmununu, fərqli xüsusiyyətlərini, digər
nəzəriyyələrlə qarşılıqlı əlaqəsini araşdırır. Həmin nəzəriyyələrin yerli özünüidarəetmənin
hüquqi tənziminə təsiri məsələlərinə xüsusi diqqət yetirilir.
Açar sözlər: yerli özünüidarə, hüquqi tənzim, nəzəri əsaslar, azad icma nəzəriyyəsi,
ictimai nəzəriyyə, dövlət nəzəriyyəsi, dualist bələdiyyə idarəetməsi nəzəriyyəsi, sosial xidmət
nəzəriyyəsi
Yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənziminin nəzəri əsaslarını yerli
özünüidarəetmənin mahiyyəti və təbiəti haqqında elmi cəhətdən əsaslandırılmış
müddəalar təşkil edir. Hazırda yerli özünüidarəetmənin mahiyyəti və təbiəti
haqqında hamılıqla qəbul edilən vahid nəzəriyyə mövcud olmasa da tarixən
formalaşmış və bir-birini qismən əvəz edən və bəzən də inkişaf etdirərək
tamamlayan ayrı-ayrı nəzəriyyələr müasir dünya dövlətlərinin təcrubəsində
yerli hakimiyyətin təşkilinin və yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənziminin
müxtəlif modellərinin yaranmasının əsasını qoymuşdur.
Yerli özünüidarəetmə haqqında elmi fikirlərin konseptual baxımdan
sistemləşdirilməsi və müxtəlif nəzəriyyələrin formalaşması əsasən XIX əsrə
aiddir. Lakin elmi hüquq ədəbiyyatında yerli özünüidarəetmənin və onun
haqqında nəzəri fikirlərin inkişafı feodal mütləqiyyətinin dağılması,
federalizim və konstitusion ideyaların inkişafı ilə əlaqələndirilir (8, 216-217).
Professor Z.Əsgərovun da qeyd etdiyi kimi icma (yəni yerli) hakimiyyətinin
təşkilı və onun dövlət hakimiyyəti ilə qarşılıqlı əlaqəsi haqqında elmi fıkirlər
hələ orta əsr Avropasında inkişaf etməyə başlamışdır. Bu elmi fikirlərin
yaranması və inkişafı ticarət-sənaye kapitalının formalaşmağa başladığı və
feodalların təsirindən azad olmaq, torpaq sahibkarlarının yurisdiksiyasından
40
çıxmaq istəyən ayrı-ayrı şəhər icmalarının cəhdləri ilə bilavasitə bağlı
olmusdur (1, 33).
Rus alimi N.İ.Lazarevski XX əsrin əvvəllərində hesab edirdi ki, yerli
özünüidarəetmənin 4 əsas nəzəriyyəsi – azad icma nəzəriyyəsi, təsərrüfat və
ictimai nəzəriyyə, hüquqi şəxs kimi özünüidarəedən vahid nəzəriyyəsi, siyasi
nəzəriyyə - mövcuddur. O, həmin nəzəriyyələri hərtərəfli təhlil edərək belə bir
nəticəyə gəlmişdi ki, bu nəzəriyyələrin hər biri eyni zamanda həm düzgündür
və həm də düzgün deyil. Belə ki, həmin nəzəriyyələrin hər biri yerli
özünüidarəetmənin əlamətlərindən yalnız birini ayrı-ayrılıqda əsas kimi götürür
və ona üstünlük verir, lakin həmin əlamətin eyni zamanda bütün ölkələrə və
hallara mütləq şəkildə şamil edilməsi yolverilməzdir (7, 50-51).
Müasir rus alimi V.İ.Fadeev də araşdırılan məsələni təhlil edərkən yerli
özünüidarəetmə haqqında 5 əsas nəzəriyyənin mövcudluğunu qeyd edir və
aşağıdakıları fərqləndirir: azad icma nəzəriyyəsi; ictimai nəzəriyyə; dövlət
nəzəriyyəsi; dualist bələdiyyə idarəetməsi nəzəriyyəsi və sosial xidmət
nəzəriyyəsi (12, 17-21).
Azərbaycanın elmi hüquq ədəbiyyatında da əsasən yerli özünüidarəetmə
haqqında yuxarıda göstərilən 5 nəzəriyyə təhlil olunur (1, 32-39; 2, 28-36).
Tarixən yerli özünüidarəetmənin mahiyyəti və təbiətini konseptual
baxımdan əsaslandırmağa cəhd göstərən ilk elmi nəzəriyyə azad icma (və ya
icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsi olmuşdur. Yerli özünüidarəetmənin azad
icma (icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsi tam şəkildə XIX əsrin ortalarına
yaxın vaxtlarda formalaşsa da onun bəzi prinsipial müddəaları bir qədər əvvəl
Fransa
inqilabı zamanı irəli sürülmüşdür. Məlumdur ki, hələ 1790-cı ildə
Fransa Milli Məclisində yerli idarəetmənin islahatı haqqında qanun layihəsi
barədə məruzəsində Fransanın dövlət xadimi J.-Q.Ture icma idaretməsinin
təşkili ideyasını irəli sürmüş və onun əsas müddəalarını formalaşdırmışdır. J.-
Q.Ture hesab edirdi ki, yerli özünüidarəetmə mahiyyəti və təbiəti etibarilə iki
qrup məsələləri əhatə edir:
Birincisi, bələdiyyə idarəetməsinə təbiətən xas olan icmanın
özünəməxsus işlərinin idarə olunması;
İkincisi, dövlət tərəfindən yerli özünüildarəetmə orqanlarına verilən
dövlət işlərinin idarə olunması.
Qeyd etmək lazımdır ki, göstərilən müddəalar sonralar həm azad icma
(icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsi, həm də yerli özünüidarəetməyə dair
digər müxtəlif nəzəriyyələrdə daha da inkişaf etdirilmiş və təkmilləşdirilmişdir
(6, 48-49).
Azad icma (icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsinin formalaşması və
inkişafına fransız dövlət xadimi A.Tokvilin fikirləri də əhəmiyyətli təsir
göstərmişdir. O, 1835-ci ildə ilk hissələrini çap etdirdiyi məhşur “Amerikada
demokratiya” əsərində qeyd edirdi ki, elm üçün ibtidai məktəblər hansı rol
oynayırsa, müstəqilliyin bərqərar olmasında da icma institutları həmin rolu
oynayır; belə ki, icma institutları xalqın azadlığa yolunu açır və xalqı həmin
41
azadlıqdan istifadəyə öyrədir. İcma institutları olmadan da millət azad hökumət
qura bilər, lakin həqiqi azadlıq ruhu əldə edə bilməz (11, 65).
Azad icma (icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsinin formalaşması və
inkişafına alman hüquqşünas alimlərinin təsiri daha böyükdür. Azad icma
(icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsi məhz alman hüquq məktəbi tərəfindən
bitkin bir təlim halına salınmışdır. Bu nəzəriyyənin baniləri E.Meyer,
O.Labond, O.Rossler və başqaları hesab olunur.
Ümumiləşdirilmiş şəkildə azad icma nəzəriyyəsinin mahiyyəti və
məzmununu aşağıdakı kimi ifadə etmək olar:
İcmanın öz işlərini idarə etmək hüququ insan hüquqları və azadlıqları
kimi təbii və ayrılmaz xüsusiyyətə malikdir. Belə ki, icma təbii şəkildə
formalaşmış, mahiyyətcə dövlətdən asılı olmayan üzvi bir korporasiyadır. İcma
dövlətə münasibətdə ilkindir və ondan öncə yaranmışdır; dövlət məhz icma
idarəetməsinin inkişafı nəticəsində formalaşmışdır. Dövlətin yaranması ilə
icma və onun rolu dəyişikliyə uğrayır; belə ki, icma dövlətin zəruriliyini və
ö
zünün ondan asılılığını tanımağa məcburdur.Buna görə də icma öz
hüquqlarının bir hissəsini dövlətə verir. Lakin icma dövlətdən əvvəl yaran-
dığından dövlət icma idarəetməsinin müstəqilliyini tanımalı və ona hörmətlə
yanaşmalıdır. Dövlət icmanı yaratmadığı, sadəcə olaraq onu tanıdığı üçün icma
öz təbiətinə görə sərbəst olmaq və mərkəzi hakimiyyətdən müstəqillik hüqu-
quna malikdir. Başqa sözlə, icmanın özünüidarə hüququ onun mahiyyətindən
irəli gəlir və təbiəti ilə şərtlənir. Dövlət hakimiyyətinin təşkili mexanizmində
qanunvericilik, icra və məhkəmə hakimiyyətləri ilə yanaşı dördüncü
hakimiyyət də - yerli (bələdiyyə, icma) hakimiyyəti də mövcuddur (10, 24).
Azad icma
(icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsinə görə yerli
özünüidarəetmənin təşkili bir sıra prinsiplərə əsaslanmalıdır. Elmi ədəbiyyatda
yerli özünüidarəetmənin təşkilinin azad icma (icmanın təbii hüquqları)
nəzəriyyəsindən irəli gələn aşağıdakı prinsipləri göstərilir:
-
yerli özünüidarəetmə icmanın öz təbiəti etibarilə dövlət işlərindən
fərqlənən özünəməxsus işlərinin idarə olunmasıdır;
-
icma idarəetməsinə aid olan işlər icmanın özünəməxsus işlərinə və
dövlət tərəfındən ona həvalə olunan işlərə bölünür;
-
yerli özünüidarəetmə orqanları dövlətin deyil, icmanın orqanlarıdır;
- yerli özünüida
rəetmə orqanları icma üzvləri tərəfindən seçilir;
-
dövlət orqanları icmanın səlahiyyətlərinə müdaxilə etmək hüququna
malik olmayıb yalnız icmanın öz səlahiyyət həddindən kənara çıxmamasına
nəzarət edə bilərlər (14, 5).
Yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənzimi zamanı azad icma (icmanın təbii
hüquqları) nəzəriyyəsinin bəzi müddəalarının qanunvericilikdə tətbiqi ilk dəfə
Belçikanın 1831-ci il Konstitusiyasında öz əksini tapmışdır. Həmin
konstitusiya
qanunvericilik, icra və məhkəmə hakimiyyətləri ilə yanaşı
dörd
üncü hakimiyyət kimi icma hakimiyyətini təsbit edirdi və icma
idarəetməsinə həsr olunmuş ayrıca maddə nəzərdə tuturdu.
42
Təbii hüquq ideyalarına əsaslanan azad icma (icmanın təbii hüquqları)
nəzəriyyəsi yerli özünüidarəetmənin təbiətinin aydınlaşdırılmasına və onun
hüquqi tənziminin nəzəri əsaslarının müəyyən olunmasına yönəlmiş ilk
nəzəriyyə idi və mahiyyət etibarilə icma ilə dövlətin qarşı-qapşıya qoyulmasını
şərtləndirirdi. Bu nəzəriyyənin müddəaları sonradan yerli özünüidarəetməyə
dair digər nəzəriyyələrdə daha da inkişaf etdirilməklə yanaşı bu gün də öz
əhəmiyyətini itirməmişdir. Belə ki, təkcə Belçikada deyil, Avropanın bir sıra
digər ölkələrində də yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənzimi nəzəri cəhətdən
həmçinin azad icma (icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsinin bəzi müddəa-
larına əsaslanır.
Yerli özünüidarəetmənin azad icma (icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsi
müəyyən çatışmazlıqlara malikdir. Belə ki, bu nəzəriyyə icmanın təbii xarakte-
rinə və ayrılmaz hüquqlarına əsaslandığından yalnız aşağı, icma səviyyəli yerli
özünüidarəetmənin təbiətini və təşkilinin əsaslarını nəzəri cəhətdən aydınlaş-
dırmağa yönəldilmişdir. Lakin nəzərə almaq lazımdır ki, yerli özünüidarəetmə
təkcə icmalar səviyyəsində həyata keçirilmir. Bir çox ölkələrdə yerli
özünüidarəetmə həm də regional (vilayətlər, departamentlər və s.) səviyyədə
həyata keçirilir. İnzibati ərazi vahidləri kimi regionlar icmalardan fərqli olaraq
təbii şəkildə formalaşmır, “süni şəkildə” dövlət tərəfindən yaradılır və onların
sərhədləri vaxtaşırı dəyişdirilə bilir. Buna görə də, icmalara nisbətən daha
yuxarı səviyyəli yerli idarəetmənin, xüsusən də regional idarəetmənin mahiy-
yəti və təbiətinin azad icma (icmanın təbii hüquqları) nəzəriyyəsi ilə əsaslandı-
rılması elmi cəhətdən qeyri-mümkündür. Belə ki, regionların təbii şəkildə
formalaşmasına, onların təbii xarakterinə istinad etmək və həmin səviyyədə
olan yerli özünüidarəetməni ayrılmaz təbii hüquqlarla əlaqələndirmək olmaz və
bu fikir heç bir nəzəri və elmi əsasa malik deyil.
XIX əsrin ikinci yarısından etibarən formalaşmağa başlamış yeni
nəzəriyyə - yerli özünüidarəetmənin ictimai nəzəriyyəsi azad icma nəzəriy-
yəsinin bu çatışmazlıqlarının aradan qaldırılmasını nəzərdə tutur. Rusiyada bu
nəzəriyyə daha çox təsərrüfat və ya ictimai-təsərrüfat nəzəriyyəsi kimi tanınırdı
və onun banilərindən biri professor V.N.Leşkov olmuşdur.
Yerli özünüidarəetmənin ictimai (ictimai-təsərrüfat) nəzəriyyəsi də azad
icma nəzəriyyəsində olduğu kimi, dövlət və icmanın (yerli cəmiyyətin) qarşı-
qarşıya qoyulması müddəasına əsaslanır. Lakin azad icma nəzəriyyəsindən
fərqli olaraq burada icma və dövlətin qarşı-qarşıya qoyulması icmanın təbii
xarakterinə və ayrılmaz təbii hüquqlarına deyil, başqa ideyalara, yəni ictimai
maraqlarla siyasi maraqların qarşı-qarşıya qoyulması, dövlət və cəmiyyətin hər
birinin öz aralarında əhəmiyyətli şəkildə fərqlənən və hətta ziddiyyət təşkil
edən özünəməxsus işlərini ayrı-ayrılıqda idarə etmək hüququnun olması kimi
ideyalara əsaslanır.
İctimai (ictimai-təsərrüfat) nəzəriyyəsinə görə yerli özünüidarəetmənin
mahiyyəti icmanın təbii xarakteri və ayrılmaz hüquqları ilə deyil, yerli özünü-
idarəetməni həyata keçirən orqanların fəaliyyətinin xarakteri ilə müəyyənləşir.
43
Yəni yerli özünüidarəetməni həyata keçirən orqanların fəaliyyəti öz təbiəti
etibarilə qeyri-dövlət, başlıca olaraq ictimai və təsərrüfat xarakteri daşiyir.
Başqa sözlə, ictimai (ictimai-təsərrüfat) nəzəriyyəsi yerli özünüidarəetməni
mahiyyət etibarilə yerli əhəmiyyətli təsərrüfat işlərinin idarə olunması ilə
eyniləşdirir.
Klassik rus hüquqşünas alimi N.M.Korkunov yerli özünüidarəetmənin
ictimai (ictimai-
təsərrüfat) nəzəriyyəsinin təhlili zamanı qeyd edir ki, bu
nəzəriyyəyə görə yerli özünüidarəetmənin mahiyyətini yerli cəmiyyətə öz
ictimai maraqlarının təmin edilməsi hüququnun verilməsi, hökumət orqanları
üçün isə yalnız dövlət işlərinin idarə olunması səlahiyyətinin tanınması təşkil
edir. O, daha sonra hesab edir ki, ictimai nəzəriyyə yerli cəmiyyətin dövlətə,
ictimai maraqların siyasi maraqlara qarşı qoyulmasından çıxış edərək cəmiyyət
və dövlətin hər birinin yalnız öz maraqlarının təmin olunması istiqamətində
fəaliyyətini tələb edir (5, 489).
Yerli özünüidarəetmənin ictimai (ictimai-təsərrüfat) nəzəriyyəsinin ayri-
ayri
elementləri XIX əsrin ortalarında bəzi Avropa ölkələrində yerli özünü-
idarəetmənin hüquqi tənziminə müəyyən qədər təsir göstərmişdir. Rusiyada
1864 və 1870-ci illlərdə keçirilmiş yerli (zemstvo) və şəhər özünüidarəet-
məsinin islahatları faktiki olaraq bu nəzəriyyəyə əsaslanırdı. Həmin islahatlara
görə yerli (zemstvo və şəhər) özünüidarəetmə orqanları dövlət orqanları deyil,
xüsusi təsərrüfat vəzifələrini realizə etmək üçün mövcud olan ictimai orqanlar
hesab olunurdu.
Bu nəzəriyyənin əsas çatışmazlıqlarına, ilk növbədə, cəmiyyətlə dövlətin,
ictimai maraqlarla siyasi maraqların qarşı-qarşıya qoyulması aiddir. Belə ki,
təcrübədə icmanın (inzibati ərazi vahidinin) özünəməxsus işləri ilə dövlət
tərəfindən ona həvalə olunmuş işlərin dəqiq fərqləndirilməsi çətindir və hətta
bəzi hallarda mümkün deyil. Yəni yerli özünüidarəetmə orqanlarının həll etdiyi
bir çox məsələlər sırf ictimai əhəmiyyətli deyil və dövlət işlərinə qarşı qoyula
bilməz. İctimai əhəmiyyətli hesab olunan bir çox işlər (yolların çəkilməsi, yerli
vergilər, təhsilin, mədəniyyətin, səhiyyənin idarə olunması və s. bu kimi işlər)
öz
məzmununa görə yerlərdə dövlət idarəetməsinin vəzifələrindən heç nə ilə
fərqlənmir. Həmin məsələlər təkcə yerli əhalinin (icmanın) deyil, həm də
bütövlükdə dövlətin nəzərində maraq kəsb edən məsələlərdir (6, 51).
Cəmiyyət ilə dövlətin qarşı-qarşıya qoyulması ilə yanaşı, ictimai (ictimai-
təsərrüfat) nəzəriyyəsinin digər çatışmazlıqları da vardır. Belə ki, bu nəzəriyyə
onun tənqidçilərinin də qeyd etdiyi kimi, yerli özünüidarəetmənin mahiyyətini
yalnız təsərrüfat funksiyalarının həyata keçirilməsi ilə məhdudlaşdırır və
bununla da özünüidarəetmə hüququna malik olan ərazi vahidlərini (icmaları və
regionları) xüsusi hüququn subyekti olan hər hansı təsərrüfat və digər
birliklərlə (sənaye müəssisələri, korporasiyalar, xeyriyyə fondları və s.) bərabər
tutur; lakin
xüsusi hüququn subyekti olan birliklərə insanın mənsubiyyəti, eləcə
də həmin birliyin tərkibindən çıxması bilavasitə onun özündən asılı olduğu
halda, özünüidarəetmə hüququna malik olan ərazi vahidlərinə mənsubiyyət və
44
həmin ərazi vahidinin özünüidarəetmə orqanlarına tabeçilik isə insanın özün-
dən asılı olmayıb qanunla müəyyən edilir və onun yaşayış yeri ilə əlaqədardır.
Fikrimizcə, yerli özünüidarəetmənin mahiyyətinin yalnız təsərrüfat
funksiyalarının həyata keçirilməsi ilə məhdudlaşdırılması da yolverilməz hesab
olunmalıdır. Belə ki, yerli özünüidarəetmə orqanları müvafiq ərazidə təkcə
xüsusi hüququn subyektlərinə aid olan təsərrüfat funksiyalarını deyil, həmçinin
publik (kütləvi) hakimiyyət orqanlarına xas olan hüquqi hakimiyyət xarakterli
bir sıra funksiyaları da həyata keçirirlər. Yerli özünüidarəetmə orqanları tərə-
findən yerinə yetirilən publik (kütləvi) xarakterli hüquqi-hakimiyyət funksi-
yalarına müvafiq ərazidə normativ tənzimləməni həyata keçirmək, orada
yaşayan insanlar və fəaliyyət göstərən hüquqi şəxslər üçün ümumməcburi
qaydalar müəyyən etmək, vergilər toplamaq və s. aid edilə bilər.
Rus hüquqşünas alimi N.İ.Lazarevski bu nəzəriyyə barədə qeyd edirdi ki,
ictimai (ictimai-
təsərrüfat) nəzəriyyənin nümayəndələri icma özünüidarəetmə-
sinin həyata keçirdiyi işlərin hansılarının hakimiyyət xarakterli olmayan xalis
təsərrüfat işlərinə, mahiyyət etibarilə dövlət idarəetməsinin işlərindən
fərqlənən, yalnız yerli özünüidarəetmə orqanlarına aid olan işlərə aid olduğunu
müəyyən etməyə daimi olaraq ciddi şəkildə cəhd göstərirlər. Lakin sırf belə
işlər yoxdur, belə ki, yerli özünüidarəetmə məcburi xarakter daşıyır və yalnız
yerli özünüidarəetmə orqanlarına aid hesab olunan işlər (yerli polis, yerli
vergilər və s) həm də dövlət əhəmiyyətli işlərə aiddir (9, 12).
XIX əsrin ortalarında formalaşmış və Avropa ölkələrinin qanunvericili-
yinə mühüm təsir göstərən nəzəriyyələrdən biri də yerli özünüidarəetmənin
dövlət nəzəriyyəsidir. Yerli özünüidarəetmənin dövlət nəzəriyyəsinin baniləri
alman hüquqşünas alimləri L.Şteyn və R.Qneyst hesab olunur. XIX əsrin
sonları – XX əsrin əvvəllərində həmin nəzəriyyə Rusiyada geniş yayılmış,
klassik
rus hüquqşünas alimləri N.İ.Lazarevski, A.D.Qradovski, V.P.Be-
zabrazov tərəfindən daha da inkişaf etdirilmişdir.
Yerli özünüidarəetmənin dövlət nəzəriyyəsinə görə yerli özünüidarəetmə
orqanları tərəfindən sərbəst şəkildə həll olunan yerli əhəmiyyətli məsələlər öz
təbiətinə görə dövlət işlərindən heç nə ilə fərqlənmir. Belə ki, publik (kütləvi)
xarakterli istənilən idarəetmə dövlətin işi hesab olunmalıdır. Başqa sözlə,
mahiyyət etibarilə dövlət vəzifələrindən fərqlənən xüsusi yerli işlər, yerli
vəzifələr mövcud deyil; buna görə də, yerli orqanların özünəməxsus səlahiy-
yətləri də yoxdur. Yerli özünüidarəetmə orqanları bütün səlahiyyətlərini döv-
lətdən alırlar, həmin səlahiyyətlər dövlətindir və beləliklə yerli özünüidarəet-
mə orqanları dövlət təbiətinə malikdirlər. Bu baxımdan yerli özünüidarəetmə
yerlərdə dövlət idarəetməsinin təşkilinin xüsusi bir formasıdır. Lakin bütün
ölkə ərazisində yerləşən icmaların yalnız mərkəzi hakimiyyət tərəfindən
birbaşa idarə olunması mümkün olmadığından dövlət hakimiyyət səlahiyyət-
ləri mərkəz və yerlər arasında bölünməlidir. Yerli özünüidarəetmə dövlət
işlərinin idarə olunması səlahiyyətlərinin mərkəzi hakimiyyətlə yerlər arasında
bölünməsində təzahür edir. Yerli özünüidarəetmənin mahiyyəti dövlətdən
45
ayrılmaqda deyil, onun maraqlarına və məqsədlərinə tabe olmaqdadır. Yerli
özünüidarəetmənin dövlət hakimiyyətindən ayrılması dövlətçilik üçün son
dərəcə əlverişsiz olan nəticələrə gətirib çıxara bilər. Ona görə də yerli
özünüidarəetmə ünsürləri nə qədər geniş inkişaf etsə də, onun orqanları nə
qədər müstəqil olsalar da, onlar daha sıx şəkildə ümumi dövlət idarəetmə
sisteminə daxil olmalıdırlar (3, 9).
Beləliklə, dövlət nəzəriyyəsinin tərəfdarları hesab edirlər ki, yerli
özünüidarəetmə orqanlarının səlahiyyətlərinin mənbəyi dövlət hakimiyyətidir,
yəni həmin səlahiyyətlər dövlət tərəfındən müəyyən olunur və verilır. Dövlət
idarəetməsinin bir sıra məsələlərinin yerli özünüidarəetmə orqanlarına
verilməsində əsas məqsəd həmin məsələlərin yerli səviyyədə daha səmərəli
həllinə nail olmaqdır. Lakin mərkəzi dövlət idarəetməsindən fərqli olaraq yerli
özünüidarəetmə dövlət məmurları tərəfındən deyil, yerli idarəetmədə
özünəməxsus maraqları olan yerli əhalinin seçdiyi nümayəndələr tərəfındən
həyata keçirilməlidir. Belə ki, ciddi tabeçilik əsasında təşkil olunan mər-
kəzləşdirilmiş dövlət idarəetməsi zamanı dövlət məmurları bir qayda olaraq,
təşəbbüskarlıqdan və sərbəstlikdən məhrum olurlar. Onlar icma qarşısında
hesabat vermədikləri üçün mahiyyət etibarilə yerli əhalidən asılı olmurlar.
Odur ki, yerli əhəmiyyətli məsələlərin mərkəzi hakimiyyət tərəfındən təyin
olunan məmurlar tərəfindən həlli yerli maraqları tam təmin edə bilməz. Bu
baxımdan yerli əhəmiyyətli dövlət məsələlərin həlli üçün yerli əhali tərəfindən
formalaşdırılan seçkili özünüidarəetmə orqanlar mövcud olmalıdır.
Elmi hüquq ədəbiyyatında yerli özünüidarəetmənin dövlət nəzəriyyə-
sində iki əsas cərəyanın – siyasi və hüquqi cərəyanların mövcudluğu qeyd
olunur. Bəzi hallarda bu cərəyanlar yerli özünüidarəetmənin iki müxtəlif
nəzəriyyəsi kimi də şərh olunur; lakin onlar mahiyyət etibarilə müstəqil
nəzəriyyələr deyil. Qeyd etmək lazımdır ki, yerli özünüidarəetmənin dövlət
nəzəriyyəsinin siyasi və hüquqi cərəyanları bir-birindən yerli özünüidarəetmə
orqanlarının müstəqilliyinin əsas əlamətlərinin müəyyən olunmasına
münasibətdə fərqlənir.
Siyasi cərəyana görə (bu cərəyana R.Qeyst rəhbərlik edirdi) yerli
özünüidarəetmə orqanlarının və onların vəzifəli şəxslərinin seçkili olması öz-
özlüyündə yerli özünüidarəetmənin reallığını və müstəqilliyini tam şəkildə
təmin etmir. Belə ki, istənilən məmurun xidməti fəaliyyətinin onun üçün
dolanacaq mənbəyi olması istər-istəməz həmin məmurun iqtisadi asılılığını
şərtləndirir; həmin məmur öz iqtisadi vəziyyətinə görə ona aid olmayan və
həttə bəzən zidd olan maraqlara xidmət etməyə məcburdur. Yəni məmurun
iqtisadi asılılığı onun siyasi asılılığını şərtləndirir və yerli özünüidarəetmənin
həyata keçirilməsi zamanı ona müstəqil qərarlar qəbul etməyə imkan vermir.
Buna görə də, yerlərdə özünüidarəetmə yerli əhali arasından xüsusi qaydada
seçilmiş nüfuzlu şəxslər tərəfindən və əvəzi ödənilmədən (yəni ictimai
əsaslarla) həyata keçirilməlidir.
46
Qeyd etmək lazımdır ki, siyasi cərəyanın müəyyən qədər tərəfdarları olsa
da, geniş yayılmadı və yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənziminə ciddi təsir
göstərə bilmədi. Bu cərəyanın irəli sürdüyü müddəalar yalnız Prussiya
qanunvericiliyində XX əsrin əvvəllərinə qədər öz əksini tapmış oldu.
Hüquqi cərəyana görə (bu cərəyana L.Şteyn rəhbərlik edirdi) yerli
özünüidarəetmə orqanlarının müstəqilliyinin əsasını onların bilavasitə dövlətin
orqanları olması deyil, dövlət tərəfindən müəyyən hakimiyyət xarakterli
vəzifələrin həvalə olunduğu yerli icmanın (cəmiyyətin) orqanları olması təşkil
edir. Hüquqi cərəyanın tərəfdarlarına görə yerli özünüidarəetmənin özünəməx-
susluğu ondadır ki, özünüidarəedən ərazi kollektivləri hüququn xüsusi
subyektləridir, dövlətlə hüquq münasibətinə daxil ola bilən xüsusi hüquqi
şəxslərdir. Məhz bu xüsusiyyət yerli özünüidarəetmə orqanlarını dövlətin
adından çıxış edən və ümumdövlət maraqlarından fərqlənən xüsusi maraqlara
malik olmayan digər dövlət orqanlarından fərqləndirir. Başqa sözlə, bu orqan-
ları digər dövlət orqanlarından fərqləndirən əsas xüsusiyyət yerli özünüida-
rəetmə orqanlarının xüsusi hüquq subyektliyinə malik olmasındadır. Belə ki,
onlar dövlətlə ayrıca hüquqi şəxs kimi bu və ya digər hüquqi münasibətə daxil
olmaq səlahiyyətinə malikdirlər.
D
övlət nəzəriyyəsi uzun müddət ayrı-ayrı Avropa dövlətlərində yerli
özünüidarəetmənin hüquqi tənziminə, bu sahədə müvafiq qanunvericiliyin
formalaşmasına və inkişafına əhəmiyyətli təsir göstərmişdir. Rusiyada 1890-
1892-
ci illlərdəki yerli (zemstvo) və şəhər idarəetməsinin islahatları məhz
həmin nəzəriyyə əsasında həyata keçirilmişdir.
Yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənziminə əhəmiyyətli təsir göstərən
nəzəriyyələrdən biri də dualizm nəzəriyyəsidir. Bu nəzəriyyəyə görə yerli
özünüidarəetmə ikili təbiətə malikdir; bir tərəfdən yerli işlərin müstəqil həll
olunmasını, digər tərəfdən isə müəyyən dövlət funksiyalarının yerli səviyyədə
həyata keçirilməsini əhatə edir (4, 43). Yerli özünüidarəetmə orqanlarının
müstəqilliyi yalnız yerli əhəmiyyətli məsələlərin sərbəst həlli ilə məhdudlaşır.
Lakin yerli özünüidarəetmə orqanları öz funksiyalarını həyata keçirərkən yerli
maraqlar və yerli əhəmiyyətli məsələlər çərçivəsindən kənara çıxaraq yerlərdə
mərkəzi hakimiyyətin səlahiyyətlərini də reallaşdırırlar. Buna görə də, onlar
həm də dövlət orqanları sayılmalı və dövlət vəzifələrini həyata keçirərkən mər-
kəzi hakimiyyətə tabe olmalıdırlar. Bu da son nəticədə yerli özünüidarəetmə
fəaliyyətinə dövlət orqanlarının müəyyən həddə müdaxilə etməsini nəzərdə
tutur.
Yerli özünüidarəetmə orqanları tərəfindən həyata keçirilən fəaliyyətə
dövlətin müəyyən həddə müdaxilə imkanı onunla izah olunur ki, təhsil,
mədəniyyət, səhiyyə və s. kimi bir sıra yerli məsələlər eyni zamanda ümum-
dövlət əhəmiyyəti kəsb edir və bələdiyyələr müvafiq idarəetmə funksiyalarını
həyata keçirərkən yerli mənafelər çərçivəsindən kənara çıxır. Bu zaman
bələdiyyələr mərkəzi dövlət hakimiyyətinin təmsilçisi kimi çıxış etməlidir.
Bununla yanaşı, bələdiyyələr sırf yerli əhəmiyyətli məsələlərin həllində öz
47
müstəqillyini saxlayırlar. Elmi hüquq ədəbiyyatında mərkəzi hakimiyyətin
bələdiyyələrin işinə müdaxiləsinin səbəbi ümumdövlət əhəmiyyətli sahələrin
idarə edilməsində vahid və yüksək səviyyəli standartların təmin edilməsinin
zəruriliyi ilə əlaqələndirilərək qeyd olunur ki, bələdiyyələr üzərində mərkəzi
hakimiyyətin nəzarəti, hər şeydən əvvəl, yuxarıda göstərdiyimiz ümumdövlət
əhəmiyyəti kəsb edən bir sıra yerli məsələlərin həll edilməsində dövlətin
maraqlarının təmin edilməsinə xidmət edir (2, 35).
Müasir dünya ölkələrində yerli özünüidarəetmənin hüquqi tənziminə və
müvafiq sahədə qanunvericiliyinin formalaşmasına bilavasitə təsir göstərən
nəzəriyyələrdən biri də XX əsrdə formalaşan sosial xidmət nəzəriyyəsidir. Bu
nəzəriyyəyə görə yerli özünüidarəetmə fəaliyyətinin əsas məqsədini əhalinin
həyat tərzinin yaxşılaşdırılmasına köməklik göstərmək təşkil edir. Buna görə
də yerli özünüidarəetmə orqanlarının qarşısında duran ən mühüm vəzifələrdən
bi
ri də müvafiq ərazisində yaşayan əhaliyə müxtəlif sosial xidmətlər gös-
tərilməsidir. Yerli özünüidarəetmə orqanlarının bu funksiyanı lazımi qaydada
həyata keçirməsi üçün tələb olunan ən vacib şərt onların lazımi maddi texniki
bazasının mövcudluğu və dövlət tərəfindən yetərli təminatın verilməsidir.
Şərh olunanları ümumiləşdirərək aşağıdakıları qeyd etmək olar:
Birincisi, müasir dünya dövlətlərində yerli özünüidarəetmənin hüquqi
tənzimi nəzəri cəhətdən yerli özünüidarəetmənin mahiyyəti və təbiəti haq-
qındakı elmi müddəalara əsaslanır. Yerli özünüidarəetmənin mahiyyəti və
təbiəti haqqında tarixən formalaşmış və bir-birini qismən əvəz edən və bəzən
də tamamlayan nəzəriyyələrin hər biri müxtəlif dövrlərdə ayrı-ayrı ölkələrdə
yerli özünüidarəetmə haqqında qanunvericiliyin formalaşmasına və inkişafına
bu və ya digər dərəcədə təsir göstərmiş, bir növ yerli özünüidarəetmənin
hüquqi tənzimi üçün nəzəri əsaslar rolunu oynamış və onun təşkilinin müxtəlif
modellərinin yaranmasını şərtləndirmişdir. Bəzi ölkələrin qanunvericiliyində
eyni zamanda bir neçə nəzəriyyənin müddəalarının təsirini görmək olar.
İkincisi, hazırda yerli özünüidarəetmənin mahiyyəti və təbiəti haqqında
hamılıqla qəbul edilən vahid nəzəriyyə mövcud olmasa da, yerli özünüidarəet-
mənin müasir modellərinin əksəriyyəti və müvafiq olaraq onların hüquqi
tənzimi, habelə bu sahədə olan elmi şərhlər daha çox dualizm nəzəriyyəsinin
müddəalarına əsaslanır ki, bu nəzəriyyə də mahiyyət etibarilə digər nəzəriy-
yələrin, xüsusən də azad icma, ictimai və dövlət nəzəriyyələrinin bəzi prinsi-
pial cəhətlərini özündə ehtiva edir. Dualizm nəzəriyyəsi həmçinin Yerli
özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasının bir çox müddəalarının və
normalarının formalaşmasına da mühüm təsir göstərmişdir.
Üçüncüsu, Azərbaycan Respublikasında yerli özünüidarəetmənin konsti-
tusiya-
hüquqi tənzimində azad icma və dualizm nəzəriyyələrinin müddəaların-
dan istifadə olunur. Belə ki, yerli özünüidarəetmə orqanları dövlət orqanları
hesab olunmur və yerli əhali tərəfindən seçki yolu ilə formalaşdırılır, yerli
əhəmiyyətli məsələlərin həllində onların nisbi müstəqilliyi tanınır, bəzi dövlət
funksiyalarının yerli özünüidarəetmə orqanlarına verilməsi imkanı nəzərdə
48
tutulur, müvafiq dövlət orqanı tərəfindən bələdiyyələrin fəaliyyətinə inzibati
nəzarət müəyyən olunur və s.
ƏDƏBİYYAT
1.
Əsgərov Z.A. Yerli özünüidarəetmənin nəzəri-hüquqi əsasları // Bakı Universitetinin
xəbərləri. Sosial-siyasi elmlər seriyası, 2009, № 3, s. 32-39
2.
Nəcəfov İ.Ə. Yerli özünüidarəetmə haqqında nəzəriyyələr // “Dövlət və hüquq”, 2003, №
5-6, s. 28-36
3.
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная
власть. СПб.: 1882
4.
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-
правовые взаимодействия. М.: НОРМА, 2002, 272 с.
5.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.II, СПб.: 1909, 689 с.
6.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник,
М.: Проспект, 2009, 672 с.
7.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб.: 1910
8.
Лазаревский Н.И. Русское государственное право. В 2 т., Т.1, СПб.: 1913
9.
Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица // Сборник статей.
СПб.: 1903. С. 12.
10.
Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: Институт
государства и права РАН, 1999, 329 с.
11.
Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992, 365 с.
12.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994, 168 с.
13.
Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и
развитие. М.: ИНИНОН РАН , 1996, 35 с.
14.
Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. Учебное пособие. М.: Ось-89, 1998,
224 с.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А.И.ЭЙВАЗОВ
РЕЗЮМЕ
Статья посвящена теоретическим основам правового регулирования местного
самоуправления. Автор исследует несколько теорий – теорий свободной общины,
общественную и государственную теории местного самоуправления, теорию дуализма.
В статье подробно рассматривается содержание, отличительные черты и соотношение
этих теорий. Особое внимание уделяется влиянию этих теорий на правовое регули-
рование местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, правовое регулирование, теорети-
ческие основы, теория свободной общины, общественная теория, государственная
теория, дуалистическая теория, теория социального обслуживания
49
THE THEORETICAL BASES OF THE LEGAL REGULATION
OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
A.I.EYVAZOV
SUMMARY
The article is devoted to the theoretical foundations of the legal regulation of local self-
government. The author researches free community, social, state and dualism theories of local
self-government. The article details the contents, characteristics and relationship of these
theories. Particular attention is paid to the influence of these theories in the legal regulation of
local self-government.
Key words: local self – government, legal regulation, theoretical basis, theory of a free
community, public theory, state theory, dualistic theory, theory of social services
50
Dostları ilə paylaş: |