Bankacılık Sisteminde Mali Bünye Sorunları ve Yeniden Yapılandırmada Ülke Uygulamaları Aydan Aydın Alpan İnan Burçak Tulay Pelin Ataman (*)

Bankacılar Dergisi, Sayı 32, 2000

Bankacılık Sisteminde Mali Bünye Sorunları ve

Yeniden Yapılandırmada Ülke Uygulamaları

Aydan Aydın - Alpan İnan - Burçak Tulay

Pelin Ataman ^(*)

I. Giriş

1980’lerden itibaren sermaye hareketlerinin serbestleşmesi, iletişim teknolojilerinin ilerleme göstermesi, çöken sabit kur rejiminin ardından kur riskinden korunmak için türev ürünlere başvurulması gibi gelişmelerle dünya ekonomik sistemi içinde finansal işlemlerin payının artması sonucunda, ülke ekonomilerinde de finansal işlemlerin bireysel bazda yaygınlığı ve tüm ekonomi içindeki payı artmıştır. Ancak ekonomilerde yaşanan krizlerin finansal sisteme ve onun en önemli unsurlarından olan bankacılık sektörüne yansıyarak, tüm finansal sitemi ve ekonomiyi etkileyebilecek sorunlar ortaya çıkarması ihtimali düzenleyici ve denetleyici kurumları daha dikkatli olmaya zorlamıştır. Pek çok ülkede bu kurumlar tüm bankacılık sisteminin çöküşünü önlemek için ya yaşanan krizler sonrasında kayıpların artmasını önleyebilmek ya da krizlerin sektöre de bulaşmasına karşı tedbir alabilmek için sisteme müdahale etmek durumunda kalmışlardır.

Bu çalışmada banka yeniden yapılandırılması gereğini ortaya çıkaran krizlerden bahsedilmiş, gelişmiş ve gelişmekte olan 12 ülkedeki banka yeniden yapılandırma deneyimleri ayrıntılı olarak ele alınmış ayrıca banka yeniden yapılandırılmasında genel olarak uygulanan tekniklerin tanımlandığı bir bölüme de çalışmanın ekinde yer verilmiştir. Banka yeniden yapılandırma uygulamaları ele alınan ülkeler; Endonezya, Malezya, Tayland, Çin, Hong Kong, Kore, Brezilya, Şili, Arjantin, Meksika, Amerika Birleşik Devletleri ve İspanya’dır.

II. Gelişmekte Olan Ülkelerde Bankacılıkta Mali Bünye Sorunları

1. Sorunların Temel Nedenleri

Gelişmekte olan ülkeler, özellikle son yıllarda ciddi bankacılık krizleriyle karşı karşıya kalmışlardır. Yapılan araştırmalara göre 1976-1996 yılları arasında (Doğu Asya'da son kriz meydana gelmeden önce) gelişmekte olan ülkelerde meydana gelen 59 bankacılık krizinin toplam maliyeti Gayri Safi Yurtiçi Hasılanın (GSYİH) yüzde 9'u oranında, 250 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir¹. Asya Krizinden en çok etkilenen 4 ülkedeki kredi zararları 130 milyar dolar olarak tahmin edilmektedir². Bankacılık krizleri, genellikle düşük gelirli ülkelerde yaygın olarak meydana gelmekte ve maliyeti de göreli olarak yüksek olmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde meydana gelen bankacılık krizleri genel olarak iki temel nedene dayanmaktadır:

1. 
   Bankaların, hem makroekonomik dalgalanmalar, hem de önemli rejim değişiklikleri açısından volatilitesi yüksek bir ortamda faaliyet göstermeleri,
   
2. 
   Bankalara politik müdahalenin olması.
   

Gelişmekte olan ülkeler gelişmiş ülkelere göre volatilitesi daha yüksek bir ekonomik yapıya sahiptir. Bunun en önemli nedeni gelişmekte olan ülke ekonomilerinin küçük, ürün çeşitlemesinin ise az olmasıdır. Nitekim ana ihraç malları kısıtlı bir ürün yelpazesini içermektedir. Böyle bir ekonomide belli ürünlerin arz ve talebinde yaşanan ani değişiklikler dış ticaret hadlerini olumsuz etkileyerek, ihracata dayalı ticaret yapan firmaların iflasına yol açabilmektedir. Bunun sonucunda da bu firmalarla çalışan bankalar mali güçlük içine düşebilmekte, diğer sektörler de bu durumdan ciddi olarak etkilenmektedir.

Bankalar, döviz kuru, faiz oranı ve fiyat seviyesi açısından nominal volatiliteye karşı farklı bir kırılganlık (vulnerability) göstermektedir. Çoğu banka yabancı para üzerinden aldığı kredilerin riskine karşı bir önlem almadığından, ülke parasının değer kaybetmesi durumunda büyük zararlara uğramaktadır. Ayrıca, yüksek enflasyon ve nominal faiz oranları, bankaların fonlama maliyetinin uzun dönemli kredilerin getirisinden daha yüksek olmasına neden olmaktadır. Son 25 yıldır gelişmiş ülkeler ile bazı gelişmekte olan ülkeler arasında meydana gelen nominal volatilitedeki farklılık, reel volatilitedeki farklılıktan daha yüksektir. Gelişmekte olan ülkelere olan sermaye akımları hem nominal, hem de reel volatilitenin önemli unsurlarından birisi olarak değerlendirilmektedir³. Bu ülkelere olan büyük sermaye girişleri ve ani sermaye çıkışları, bu ülkelerin mali sistemlerini iflasa sürükleyebilmektedir. Nitekim Doğu Asya ekonomilerindeki daralma yabancı sermayenin çıkışıyla hızlanmıştır.

Bununla beraber, ani sermaye giriş ve çıkışları tamamiyle dışsal bir faktör olarak sayılmamaktadır. Bu ülkelere sermaye girişleri bankacılık sisteminde uygulanan politikalara bağlı olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan, bankaların yurtdışından ilave kaynak sağlaması ve bu fonların ekonominin belli sektörlerine aktarılması gayrimenkul ve hisse senedi fiyatlarında aşırı bir şişkinliğe yol açmıştır. Ayrıca bankalar, kredi verme sürecinde firmalar hakkında yeterli ve doğru bilgileri elde edemedikleri gibi aktedilen sözleşmelerde yaptırım uygulayacak güvenilir bir mekanizma da bulunmamaktadır. Bu durum ise, banka kredilerinin geri dönüp dönmeyeceği ve kredi verilen firmanın iflası halinde hangi prosedürlerin işleyeceği hususlarının belirsiz kaldığı bir ortam yaratmıştır. Gayrimenkul ve hisse senedi fiyatlarında daha önce meydana gelen yüksek artış, daha da yüksek seviyelere çıkmıştır. Bunun yanında, bankalar döviz kurundaki ani değişikliklere karşı da bir önlem almamışlardır.

Bankalar, özellikle Kore'de yurtdışından aldıkları kısa dönemli kredilerin büyük ölçüde yenileneceği düşüncesiyle hareket ederken, kurumsal sektörler de bu kredilere güvenmiştir. Başka bir deyişle, bu ülkeler yabancı yatırımcıların stratejilerindeki ani değişikliklere karşı pozisyon almak durumunda kalmışlardır. Volatilitesi yüksek bir sistemde sermaye hareketleri bankalar için önemli bir risk faktörü olmuştur. Ancak, Asya Krizi'nde görüldüğü gibi kötü bankacılık uygulamaları da sermaye akımlarının volatilitesini arttırabilmektedir.

Gerek uluslararası kreditörler, gerekse yerli bankacılar volatilesi yüksek piyasalara uyum sağlamak için uygun yöntemler geliştirmelidir. Uygulamada da bankaların faaliyet gösterdiği alanlarda risk profilinin değiştirilmesi için bir takım rejim değişiklikleri yapılmıştır. Döviz kuru rejimleri bu bağlamda aldatıcı olabilmektedir. Nitekim gelişmekte olan ülkelerin nominal döviz kurunda belli bir istikrarın sağlanacağına ilişkin beklentiyle, büyük hacimli ve kur riskine karşı önlem alınmamış döviz kredileri olan borçlular riske maruz kalmışlardır. Bununla beraber Arjantin, Şili ve Uruguay'da 1979-82 yılları arasında meydana gelen bankacılık krizlerinin temel nedeni bundan farklıdır. İstikrarlı bir döviz kuru rejimi altında faaliyet gösteren bankalar, faiz oranlarını düşürmek amacıyla dolar cinsinden borçlanmaya teşvik edilmişler ve böylece sermaye akımları neticesinde ülkeye gelen yabancı fonlar bankalara aktarılmıştır. Bunun sonucunda da borçlanma ve tüketimde büyük bir patlama yaşanmış, güdümlü döviz kurlarının sürdürülemeyeceği ortaya çıkmıştır. Sözkonusu ülkelerde bankacılık krizinin meydana gelmesinde uluslararası piyasalarda yaşanan gerilemeler de rol oynasa da, yukarıda belirtilen ve sürdürülmesi mümkün olmayan borçlanma tercihi, krizin en önemli sebebidir. Nitekim, sözkonusu ülkelerin paralarının dolar karşısında iflas etmesiyle, bir çok banka ve kredi borçluları bir gecede ödeme güçlüğü içine düşmüştür.

1980'lerde başlayan liberalizasyon süreciyle gelişmekte olan ülkeler "düzenleme sistemlerini" gelişmiş ülkelere paralel olarak modernleştirmeye ve liberalleştirmeye başlamışlardır. Bu bağlamda faiz oranları ve bankaların kredi tavanlarının belirlenmesinde, öncelikli sektör ve kişilere verilen kredilerde uygulanan kurallarda ve hatta sermaye hesabı açılmasındaki idari kontrollerin kaldırılması gündeme gelmiştir. Bununla birlikte, çoğu ülkede liberalizasyon sürecinin gerekli kurumsal altyapı oluşturulmadan başlaması mali sistemleri belirsiz bir ortamda faaliyet göstermeye itmiştir. Mali liberalizasyon sürecinde öncelikli yapılacakların belirlenmesinde yetersiz kalınması, bu süreci izleyen dönemde bankaları ödeme güçlüğü içine sokmuş ve sistemik banka krizleri meydana gelmiştir.

Bankacılık krizlerinin meydana gelmesinde etkili olan bir başka faktör ise bankalara siyasi müdahalenin olmasıdır. Dokuz Asya ülkesinde 3,000'nün üzerinde firmada yapılan araştırmaya göre Hong Kong, Endonezya, Kore, Malezya ve Tayland'da kurumların büyük çoğunluğu ailelere aittir. Diğer ülkelerde de güçlü aileler bankacılık sisteminin ve ekonominin büyük bir çoğunluğunu elinde tutarken, aile üyelerinin bir kısmı da maliye bakanlığı ve bankacılıkla ilgili diğer kurumlarda görev almaktadır. Örneğin Venezuela'da 1992 yılında düzenleyiciler büyük bir bankanın iflasına müdahaleden kaçınmışlardır. Çünkü banka düzenlenmesinden sorumlu olan merkez bankası başkanının, aynı zamanda bu bankanın en büyük hissedarlarından birisi olması gerekli müdahalenin yapılmasını engellemiştir. Bunun sonucunda meydana gelen sistemik bankacılık krizinin maliyeti 7 milyar dolar civarında gerçekleşmiştir.

Ayrıca gelişmekte olan ülkelerde hükümetler özellikle kamu bankaları üzerinde öncelikli sektör ve kişilere kredi verilmesi için baskı yapmaktadır. Çoğu durumda bu kredilerin geri dönmeyeceği de bilinmektedir. Bu baskı bankaların mali güçlerini doğrudan etkilediği gibi, kredi verme faaliyetlerine de ciddi zararlar vermektedir.

Bankacılık düzenlemelerinin sektör üzerindeki etkileri sermaye tanımının yanında, gayrimenkul haklarının korunması, iflasın derecesi ve kanuni yaptırımın etkinliği gibi konuları da kapsamaktadır. Son yıllarda bankacılık sisteminde kriz yaşayan ülkelerden Brezilya, Kolombiya, Hindistan, Endonezya, Japonya, Kore, Malezya, Peru, Filipinler ve Tayland'ın bu alanlardaki uygulamalarda yetersiz kaldıkları görülmektedir.

Gelişmekte olan ülkelerde yaşanan bankacılık krizlerinden çıkarılan sonuçlara göre ihtiyatlı bir bankacılık düzenleme politikasında aşağıda belirtilen hususların dikkate alınması öngörülmektedir:

1. 
   Bankaların faaliyet gösterdikleri belirsiz bir siyasi ve ekonomik ortamda ince-ayarlı kar marjlarının korunmasının imkansızlığı,
   
2. 
   Bu ülke ekonomilerinin sürekli olarak karşılaştıkları ani şoklardan kurtulma ihtiyacı,
   
3. 
   Siyasi iktidar nedeniyle yaptırım mekanizmasının olmayışı.
   

2. Sermaye Yeterliliği

Yasal düzenleme eksiklikleri nedeniyle yaşadıkları finansal kurum kapanmalarının ardından gelişmiş ülkeler de bankacılık düzenlemelerini gözden geçirmek durumunda kalmış, 12 sanayileşmiş ülkenin üst düzey banka düzenleyicisinden oluşan Basel Bankacılık Denetim Komitesi uluslararası alanda faaliyet gösteren bankalar için standart kurallar getirmiştir. Komite, bu çerçevede 1988 yılında bankalar için asgari sermaye yeterliliği rasyosu belirlemiştir. Buna göre her banka risk ağırlıklı aktiflerinin en az yüzde 8'i kadar sermaye tutmak durumundadır. Ancak yeterli düzeyde sermaye bulundurulması daima iyi bir tedbir gibi görünmekle beraber yüksek miktarda sermayeye sahip olan bankaların da battıkları görülmüştür. Bu nedenle mevcut düzenlemeleri de yeterli bulmayan Basle Komite sermaye yeterlik rasyosunun hesaplanmasıyla ilgili değişiklikler içeren yeni yapıyı ülkelerin tartışmasına açmıştır.

Uygulamada Güçlükler

Bankacılık düzenlemeleri konusunda çalışmalarını sürdüren uluslararası otoritelerce sermaye yeterliliği yaklaşımında başlıca iki sorun gündeme getirilmektedir:

1. 
   Sermaye düzeyinin tanımlanması ve ölçülmesiyle ilgili öncelikli sorunlar, ve
   
2. 
   2. Sermaye standartları ile ilgili yaklaşımları destekleyici başka mekanizmaların oluşturulması.
   

Sermaye yeterliliğinin tanımlanması ve ölçülmesiyle ilgili sorunun bir kısmını oluşturan muhasebe uygulamalarında iyileştirmeler yapılması gereği daha fazla bilgiyi gerektirmekte, daha fazla bilgi edinilmesi de finansal enstrümanlarının artan karmaşıklığı karşısında giderek daha da güçleşmektedir.

Sermayenin hesaplanmasında karşılaşılan en önemli güçlük, banka kredilerinin değerinin gerçekçi bir şekilde nasıl belirleneceğidir. Bu hesaplama sırasında beklenen kayıpların nasıl hesaplanacağı da gündeme gelmektedir. Takipteki kredilere karşılık ayrılmasında, verdiği her bir kredinin ortalamanın üzerinde olduğu inancı içindeki bankacı, likidite güçlüğüne düşmediği sürece bu kredilere daha az karşılık ayırma eğilimi içinde olacaktır.

Sermaye ölçümü sorunu çözümlense bile, bankanın aktif portföyüne ilişkin risk ölçümünün yapılması gerekmektedir. Bankaların daha fazla sermaye bulundurma yükümlülüğüne daha fazla risk alarak cevap vermeleri ve portföy risk hesaplamalarında farklı aktifler arasındaki kovaryansın ihmalinin önüne geçecek şekilde Basel Komite Haziran 1999’da yeni sermaye düzenlemesini gündeme getirmiştir. Düzenleme ile risk ağırlıklı sermaye yeterlilik rasyosunun hesaplanmasında özel kredi derecelendirme kuruluşları görevlendirilecek ve her bir kredi için uygun risk ağırlığı kullanılacaktır. Ancak düzenlemenin hangi şekilde yürürlüğe gireceği Mart 2000’e kadar sürecek tartışmaların ardından belli olacaktır.