Copyright notice

26 

C H A P T E R   O N E  

of that system because they only occasionally receive their share of water. 

Similarly, farmers located at the head end of such a system are not moti-

vated to  provide maintenance  services voluntarily  because they will  re-

ceive disproportionate shares of the water whether or not the system is 

well-maintained (E. Ostrom 1996). 

ADDITIONAL ATTRIBUTES 

In addition to exclusion and subtractability, the structure of action situa-

tions is also affected by a diversity of other attributes that affect how rules 

combine  with  physical  and  material  conditions  to  generate  positive  or 

negative incentives. The number of attributes that may affect the structure 

of a situation is extraordinarily large, and I do not want even to start a 

list in this volume. The crucial point for the institutional analyst is that 

rules that help produce incentives leading to productive outcomes in one 

setting  may  fail  drastically  when  the  biophysical  world  differs.  As  our 

extensive  studies  of  common-pool  resources  have  shown,  for  example, 

effective rules depend on the size of the resource; the mobility of its re-

source units (e.g., water, wildlife, or trees); the presence of storage in the 

system; the amount and distribution of rainfall, soils, slope, and elevation; 

and many other factors (see E. Ostrom, Gardner, and Walker 1994). 

These additional attributes are slowly being integrated into a body of 

coherent theory about the impact of physical and material conditions on 

the  structure  of  the  situations  that  individuals  face  and  their  resulting 

incentives and behavior. Analysts diagnosing policy problems need to be 

sensitive to the very large difference among settings and the need to tailor 

rules to diverse combinations of attributes rather than some assumed uni-

formity across all situations in a particular sector within a country. 

Attributes  of  the  Community 

A third set of variables that affect the structure of an action arena relate 

to the concept of the community within which any focal action arena is 

located. The concept of community is again one that has many definitions 

and meanings across and within the social sciences. Given the breadth of 

what  I  already  plan  to  tackle,  I  do  not  plan  to  focus  in  detail  on  how 

various attributes of community affect the structure of situations within 

a community (see Agrawal and Gibson 2001 for an excellent overall re-

view of the concept of community). The attributes of a community that 

are important in affecting action arenas include: the values of behavior 

generally accepted in the community; the level of common understanding 

that potential participants share (or do not share) about the structure of 

---

27 

D I  V E  R S  I T  Y   A N D   S T  R U  C T  U R  E D   I N  T E  R A  C T  I O  N S  

particular types of action arenas; the extent of homogeneity in the prefer-

ences  of  those  living  in  a  community;  the  size  and  composition  of  the 

relevant community; and the extent of inequality of basic assets among 

those affected. 

The  term  culture  is  frequently  applied  to  the  values  shared  within  a 

community. Culture affects the mental models that participants in a situa-

tion  may  share.  Cultures  evolve  over  time  faster  than  our  underlying 

genetic  endowment  can  evolve.  Cultures  have  in  turn  affected  how 

the human brain itself has evolved (Boyd and Richerson 1985; Richerson 

and Boyd 2002). The history of experience with governance institutions 

at  multiple  levels  affects  the  way  local  participants  understand,  imple-

ment, modify, or ignore rules written by external officials (Medard and 

Geheb 2001). 

For example, when all participants share a common set of values and 

interact  with  one  another  in  a  multiplex  set  of  arrangements  within  a 

small community, the probabilities of their developing adequate rules and 

norms to govern repetitive relationships are much greater (Taylor 1987). 

The importance of building a reputation for keeping one’s word is im-

portant in such a community, and the cost of developing monitoring and 

sanctioning mechanisms is relatively low. If the participants in a situation 

come  from  many  different  cultures,  speak  different  languages,  and  are 

distrustful of one another, the costs of devising and sustaining effective 

rules are substantially increased. 

Whether individuals use a written vernacular language to express their 

ideas,  develop  common understanding,  share  learning,  and explain  the 

foundation of their social order is also a crucial variable of relevance to 

institutional analysis (V. Ostrom 1997). Without a written vernacular lan-

guage,  individuals  face  considerably  more  difficulties  in  accumulating 

their own learning in a usable form to transmit from one generation to 

the next. 

Institutional  Frameworks,  Theories,  and  Models 

So far in this chapter, I have provided a brief overview of the IAD frame-

work without telling the reader what I mean by a framework. The terms— 

framework, theory, and model—are all used almost interchangeably by 

diverse social scientists. This leads to considerable confusion as to what 

they mean.

8 

Frequently, what one scholar calls a framework others call a 

model or a theory.

9 

In this book, I will use these concepts to mean a nested 

set  of  theoretical  concepts—which  range  from  the  most  general  to  the 

most detailed types of assumptions made by the analyst. Analyses con-

---

28 

C H A P T E R   O N E  

ducted at each level provide different degrees of specificity related to a 

particular problem (Schlager 1999). 

The development and use of a general framework  helps to identify the 

elements (and the relationships among these elements) that one needs to 

consider for institutional analysis. Frameworks organize diagnostic and 

prescriptive inquiry. They provide the most general set of variables that 

should be used to analyze all types of settings relevant for the framework. 

Frameworks provide a metatheoretic language that is necessary to talk 

about theories and that can be used to compare theories. They attempt 

to identify the universal  elements that any relevant theory would need to 

include. Many differences in surface reality can result from the way these 

variables combine with or interact with one another. Thus, the elements 

contained  in  a  framework  help  the  analyst  generate  the  questions  that 

need to be addressed when first conducting an analysis. 

The development and use of theories  enable the analyst to specify which 

components of a framework are relevant for certain kinds of questions 

and  to  make  broad  working  assumptions  about  these  elements.  Thus, 

theories focus on parts of a framework and make specific assumptions 

that are necessary for an analyst to diagnose a phenomenon, explain its 

processes, and predict outcomes. To conduct empirical research, a scholar 

needs to select one or more theories to use in generating predictions about 

expected patterns of relationships. Several theories are usually compatible 

with any framework. Empirical research should narrow the range of ap-

plicable theories over time by showing the superiority of the remaining 

theories to explain data. Microeconomic theory, game theory, transaction 

cost theory, social choice theory, public choice, constitutional and cove-

nantal theory, and theories of public goods and common-pool resources 

are all compatible with the IAD framework discussed in this book. 

The development and use of models  make precise assumptions about a 

limited set of parameters and variables. Logic, mathematics, game theory 

models,  experimentation  and  simulation,  and  other  means  are  used  to 

explore the consequences of these assumptions systematically on a limited 

set of outcomes. Multiple models are compatible with most theories. In 

an effort to understand the strategic structure of the games that irrigators 

play  in  differently  organized  irrigation  systems,  for  example,  Weissing 

and Ostrom (1991a, 1991b) developed four families of models to explore 

the likely consequences of different institutional and physical combina-

tions relevant to understanding how successful farmer organizations ar-

ranged for monitoring and sanctioning activities. These models enabled 

us to analyze in a precise manner a subpart of the theory of common-

pool resources and thus also one combination of the components of the 

IAD  framework.  Models  are  extensively  used  in  contemporary  policy 

---

29 

D I V E R S I T Y   A N D   S T R U C T U R E D   I N T E R A C T I O N S  

analysis by officials working with the World Bank, national governments, 

as well as state and local governments. 

For policy makers and scholars interested in issues related to how dif-

ferent governance systems enable individuals to solve problems democrat-

ically by modifying rules at various levels, the IAD framework helps to 

organize diagnostic, analytical, and prescriptive capabilities. It is similar 

in structure and intent to the “Actor-Centered Institutionalism” frame-

work developed by Renate Mayntz and Fritz Scharpf (1995) and applied 

to several national policy settings by Fritz Scharpf (1997). It also aids in 

the accumulation of knowledge from empirical studies and in the assess-

ment of past efforts at reforms. 

Without  the  capacity  to  undertake  systematic,  comparative  institu-

tional assessments, recommendations of reform may be based on naive 

ideas  about  which  kinds  of  institutions  are  “good”  or  “bad”  and  not 

on an analysis of performance. Some policy analysts tend to recommend 

private property as a way of solving any and all problems involving over-

use of a resource. While private property works effectively in some envi-

ronments, it is naive to presume it will work well in all (see Tietenberg 

2002; Rose 2002). One needs a common framework and family of theo-

ries in order to address questions of reforms and transitions. Particular 

models then help the analyst to deduce specific predictions about likely 

outcomes of highly simplified structures. Models are useful in policy anal-

ysis when they are well-tailored to the particular problem at hand. Models 

are used inappropriately when applied to the study of problematic situa-

tions that do not closely fit the assumptions of the model (see E. Ostrom 

1990 for a critique of the overreliance on open access models of common-

pool resources regardless of whether users had created their own rules to 

cope with overharvesting or not). 

The  Limited  Frame  of  This  Book 

Several times in the past, I have participated with colleagues in efforts to 

outline  a  book  that  examined  how  rule  configurations,  attributes  of 

goods, and attributes of the community all affected the structure of action 

situations,  individual  choices,  outcomes,  and  the  evaluation  of  out-

comes.

10 

Each time, the projected volume mushroomed in size and over-

came our capacity to organize it. Thus in this book, I have tried to focus 

primarily on how rules affect the structure of action situations instead of 

trying to work out the details of the entire framework. The focus on the 

components of  institutions in  this volume  should not  be interpreted  to 

mean that I feel that institutions are the only  factor affecting outcomes in 

all action situations. 

---

30 

C H A P T E R   O N E  

Institutions are only one of a large number of elements that affect be-

havior in any particular situation at a particular time and place. No single 

cause exists for human behavior. To live, one needs oxygen, water, and 

nutrition. All are key parts of the explanation of life. Life itself operates 

at multiple levels. Genes underlie phenotypic structures in a manner that 

is broadly analogous to the way that rules underlie action situations. But 

neither genes nor rules fully determine behavior of the phenotypes that 

they  help  to  create.  Selection  processes  on  genes  operate  largely  at  the 

individual level, but rules—as well as other cultural “memes”—are likely 

to be selected at multiple levels (see Hammerstein 2003). When one steps 

back,  however,  for  all  of  the  complexity  and  multiple  levels,  there  is  a 

large amount of similarity of underlying factors. In the biological world, 

it is somewhat amazing that there is only a small proportion of the genes 

that differ between an elephant and a mouse. As we develop the logic of 

institutions further, we will see that many situations that have the surface 

appearance of being vastly different have similar underlying parts. Thus, 

our task is to identify the working parts, the grammar, the alphabet of 

the phenotype of human social behavior as well as the underlying factors 

of rules, biophysical laws, and community. 

Thus, the focus of this book reflects my sense that the concept of institu-

tions, the diversity of institutions and their resilience, and the question of 

how institutions structure action situations require major attention. This 

volume is, thus, an effort to take an in-depth look at one major part of 

what is needed to develop fuller theories of social organization. In this 

volume, I will try to articulate in more detail than has been possible before 

what I think the components of institutions are and how they can be used 

to  generate  explanations  of  human  behavior  in  diverse  situations.  The 

focus  on  institutions  should  not  be  interpreted,  however,  as  a  position 

that rules are always the most important factor affecting interactions and 

outcomes. In the midst of a hurricane, rules may diminish greatly in their 

importance in affecting individual behavior. 

This volume should be thought of as part of a general effort to under-

stand institutions so as to provide a better formulation for improving their 

performance.  Our  book  Rules,  Games,  and  Common-Pool  Resources 

(E. Ostrom, Gardner, and Walker 1994) provides one focused application 

of the IAD framework. Michael McGinnis has recently edited three vol-

umes (1999a, 1999b, 2000) that present earlier elucidations of the IAD 

framework and empirical studies that are closely related. Kenneth Bickers 

and  John  Williams  (2001)  and  Michael  McGinnis  and  John  Williams 

(2001) clearly elucidate important aspects of the general approach. 

I am writing this book from the perspective of a policy analyst. Without 

the  careful  development  of  a  rigorous  and  empirically  verifiable  set  of 

theories of social organization, we cannot do a very good job of fixing 

---

31 

D I V E R S I T Y   A N D   S T R U C T U R E D   I N T E R A C T I O N S  

problems through institutional change. And, if we cannot link the theoret-

ical results into a coherent overall approach, we cannot cumulate knowl-

edge. All too often, major policy initiatives lead to counterintentional re-

sults.  We  need  to  understand  institutions  in  order  to  improve  their 

performance over time (North 2005). 

As I demonstrate in chapter 8, however, the option of optimal design 

is not available to mere mortals. The number of combinations of specific 

rules that are used to create action situations is far larger than any set 

that analysts could ever analyze even with space-age computer assistance. 

This impossibility does not, however, leave me discouraged or hopeless. 

It does, however, lead me to have great respect for robust institutions that 

have generated substantial benefits over long periods of time (see Shepsle 

1989;  E.  Ostrom  1990).  None  have  been  designed  in  one  single  step. 

Rather, accrued learning and knowledge have led those with good infor-

mation about participants, strategies, ecological conditions, and changes 

in technology and economic relationships over time to craft sustainable 

institutions, even though no one will ever know if they are optimal. Thus, 

in chapter 9, I dig into the process of learning, adaptation, and evolution 

as processes that enable polycentric institutional arrangements to utilize 

very general design principles in the dynamic processes of trying to im-

prove human welfare over time. It is also necessary to discuss the threats 

that can destroy the resilience of complex social systems.