Copyright notice

20 

C H A P T E R   O N E  

Once we understand the working rules, then, we attempt to understand 

where those rules come from. In an open society governed by a “rule of 

law,” the general legal framework in use will have its source in actions 

taken in constitutional, legislative, and administrative settings augmented 

by rule-making decisions taken by individuals in many different particular 

settings. In other words, the rules-in-form are consistent with the rules-

in-use (Sproule-Jones 1993). In a system that is not governed by a “rule 

of law,” there may be central laws and considerable effort made to enforce 

them, but individuals generally attempt to evade rather than obey the law. 

THE PREDICTABILITY OF RULES 

Rule following or conforming actions are not as predictable as biological 

or physical behavior explained by scientific laws. All rules are formulated 

in human language. As such, rules share problems of lack of clarity, mis-

understanding, and change that typify any language-based phenomenon 

(V. Ostrom 1980, 1997). Words are always simpler than the phenomenon 

to which they refer. In many office jobs, for example, the rules require an 

employee to work a specified number of hours per week. If a staff member 

is  physically  at  their  desk  for  the  required  number  of  hours,  is  day-

dreaming about a future vacation or preparing a grocery list for a shop-

ping trip  on the  way home  within the  rules? Interpreting  rules is  more 

challenging than writing them down. 

The  stability  of  rule-ordered  actions  is  dependent  upon  the  shared 

meaning assigned to words used to formulate a set of rules. If no shared 

meaning exists when a rule is formulated, confusion will exist about what 

actions are required, permitted, or forbidden. Regularities in actions can-

not result if those who must repeatedly interpret the meaning of a rule 

within action situations arrive at multiple interpretations. Because “rules 

are not self-formulating, self-determining, or self-enforcing” (V. Ostrom 

1980, 342), it is human agents who formulate them, apply them in partic-

ular situations, and attempt to enforce performance consistent with them. 

Even  if  shared  meaning  exists  at  the  time  of  the  acceptance  of  a  rule, 

transformations  in  technology,  in  shared  norms,  and  in  circumstances 

more  generally  change  the  events  to  which  rules  apply.  “Applying  lan-

guage to changing configurations of development increases the ambigu-

ities and threatens the shared criteria of choice with an erosion of their 

appropriate meaning” (342). 

The stability of rule-ordered relationships is also dependent upon en-

forcement. According to Commons ([1924] 1968, 138), rules “simply say 

what individuals must, must not, may, can, and cannot do, if the authori-

tative agency that decides disputes brings the collective power of the com-

munity to bear upon the said individuals.” Breaking rules is an option that 

---

21 

D I V E R S I T Y   A N D   S T R U C T U R E D   I N T E R A C T I O N S  

is always available to participants in an action situation (as contrasted to 

players in a formal game-theoretic model), but associated with breaking 

rules is a risk of being monitored and sanctioned. If the risk is low, the 

predictability and stability of a situation are reduced. And instability can 

grow  over  time.  If  one  person  can  cheat  without  fear  of  being  caught, 

others  can  also  cheat  with  impunity.  If  the  risk  of  exposure  and  sanc-

tioning is high, participants can expect that others will make choices from 

within the set of permitted and required actions. The acceptance of rules 

represents a type of Faustian bargain (V. Ostrom 1996). Someone is given 

authority to use coercion to increase benefits for others—hopefully, for 

most others. 

The  simplifying  assumption  is frequently  made  in  analytical  theories 

that individuals in an action situation will take only those actions that 

are lawful given the rules that apply. For many purposes, this simplifying 

assumption helps the analyst proceed to examine important theoretical 

questions not related to how well the rules are enforced. Highly compli-

cated games, such as football, can indeed be explained with more ease 

because of the presence of active and aggressive on-site referees who con-

stantly monitor the behavior of the players and assign penalties for infrac-

tion of rules.

7 

And these monitors face real incentives for monitoring con-

sistently and for applying fair and accepted penalties. Both the fans and 

the managers of the relevant sports teams pay a lot of attention to what 

the  monitors  are  doing  and  the  fairness  of  their  judgments.  In  settings 

where a heavy investment is not  made in monitoring the ongoing actions 

of participants, however, considerable difference between predicted and 

actual behavior can occur as a result of the lack of congruence between 

a  model  of  lawful  behavior  and  the  illegal  actions  that  individuals  fre-

quently take in such situations. 

This  is  not  to  imply  that  the  only  reason  individuals  follow  rules  is 

because they are enforced. If individuals voluntarily participate in a situa-

tion, they must share some general sense that most of the rules governing 

the situation are appropriate. Otherwise, the cost of enforcement within 

voluntary activities becomes high enough that it is difficult, if not impossi-

ble, to maintain predictability in an ongoing voluntary activity. (One can 

expect that it is always difficult to maintain predictability in an ongoing 

activity where participants do not have the freedom to enter and leave the 

situation.) 

WHAT ARE THE IMPORTANT RULES? 

What rules are important for institutional analysis? For some institutional 

scholars, the important difference among rules has to do with the system 

of property rights in use. At a very general level, it is sometimes useful to 

---