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them (March and Olsen 1998: 949). Therefore, institutions provide incentives to
political actors to strengthen their bargaining power. If the political actors gain
benefits from institutional membership, they abandon their inappropriate
behaviour to receive those benefits (G. Peters 1999: 47). If the provided
incentives do not offer significant benefits, however, the political actors will be
reluctant to change their behaviour in line with the institution’s rules.
The institutions themselves also aim to maximize their benefits by
creating an environment that has similar standards to the institution itself. Such
an environment reduces external risks for the institution (Schimmelfennig 2012:
10). In order to accomplish this objective, members of the institution set some
rules that structure behaviour. If the outside players wish to join the institution
in order to maximize their benefits, they are obliged to adopt these rules. Setting
such rules for prospective members protects the institution from instabilities
spreading into the institution itself by contagion.
Turkey, considered as a rational political actor, has been seeking stable
markets for exporting its goods since the early 1980s. The EU’s unwavering
export markets were very attractive to Turkish political actors compared to those
in the Middle East (Birand 2005: 325). Therefore ensuring integration into the EU
was an important step for Turkey’s economic development and prosperity.
However, the EU has set a number of liberal democratic conditions to be met by
any prospective EU member. The political cost of these conditions was high for
Turkish political actors, because Turkey was struggling at the time with the PKK.
In order to combat the PKK, Turkey implemented heavy-handed counter-
terrorism policies towards it, such as extra judicial killings, village evacuations,
banning Kurdish, and torturing PKK members and sympathizers. Adoption of the
EU’s liberal democratic norms would have involved granting ethnic rights to
Kurds, which created the fear in Turkish political actors that the demands of
autonomy from the Kurds would increase and become legitimized. Furthermore,
the required norms would have curbed the authority and immunity of the

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security forces in the struggle against terrorism. In these circumstances, Turkish
political actors were forced to make a calculation balancing the benefits of EU
membership with the adoption costs of EU promoted norms on its counter-
terrorism policies towards the PKK.
When considering the EU requirement on Turkey to find a peaceful
solution to PKK terrorism, Turkey’s wish to maximize its own interests is not the
only relevant issue. The EU’s self-interest in protecting itself from the instabilities
in Turkey is also relevant. Turkey’s hard-line counter-terrorism policies towards
the PKK exacerbated the tension in Southeastern region of Turkey, rather than
solving the Kurdish Question. Rising instability in the region led many Kurds to
seek asylum in Europe. Involvement of some of the Kurds in criminal acts in
European countries raised concerns about Turkey’s counter-terrorism policies
and their consequences. Furthermore, without a peaceful solution to PKK
terrorism, including Turkey in the EU was likely to lead to an internalization of
Turkey’s Kurdish problem in the EU itself. Therefore, the EU followed an active
strategy towards Turkey, by reinforcing democratic reforms in order to
transform Turkey’s counter-terrorism policies. The conditionality mechanism
was the main strategy employed to encourage Turkey to adopt EU promoted
liberal norms, such as human rights and ethnic minority rights, in return for
granting membership to Turkey.
The membership incentive offered by the EU is the most valuable
incentive for Turkey. However, in order to increase its bargaining power and
motivate Turkey to adopt EU rules, the EU has also provided technical assistance
to Turkey. In order to aid it in the adoption and implementation of the EU liberal
democratic norms, different schemes have been employed to transfer ‘know-
how’ and direct investment to Turkey.
Technical assistance has been offered to Turkey and other countries
using two instruments: The Technical Assistance and Information Exchange
Instrument (TAIEX) and the Twinning Projects instrument. These two direct

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forms of assistance have been influential on CEEC’s in improving the quality of
their public administration in terms of human resources, management skills, and
transparency (OECD 2011: 295). Under the TAIEX scheme, the EU supports
candidate countries with short-term assistance, for example, by training
significant numbers of officials, and by offering guidance on the transposition of
EU legislation (Commission of the European Communities 2013). The Twinning
Projects instrument is used by the EU to develop candidate states’ technical
capabilities. These projects are designed to provide support to beneficiary
countries in the implementation of EU acquis rules within priority areas decided
by the EU Commission. The EU Experts reside in the beneficiary country and the
projects are carried out in a cooperative way between the member state’s home
administration and the corresponding ministry of the candidate state
(Commission of the European Communities 2010a).
Although Rational Choice Institutionalism presents a general theoretical
framework in which to understand the Conditionality strategy, there are also
other mediating factors that determine the efficiency of the EU’s conditionality
strategy. So, in the next section, the “External Incentives Model” and its two
independent variables “Credibility of Conditionality” and “Adoption Costs” will
be explained in detail in order to assess how EU conditionality can be efficient in
transforming Turkey’s counter-terrorism policies.
3.4. External Incentives Model
According to Schimmelfennig and Sedelmeier, the ‘External Incentives Model’
emerged from Rational Choice Institutionalism and the ‘Logic of Consequence’. It
represents the relations between the EU and candidate states as being
bargaining processes whereby the EU sets conditions that the candidate states
must meet in order to become members of the Union. If the benefits the Union
offers exceed the domestic adoption costs, candidate states are expected to
adopt the EU’s promoted rules (Schimmelfennig and Sedelmeier 2005: 10-12). In

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