Swedish international development cooperation agency

30 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

political power to influence the process of  change in their favour. In the final and third situation, there are 

suppliers of  change, usually government actors, who face incentives and have the power to change the 

formal rules from within the political system itself.

Again, it is important to identify the actors involved in the process of  change, in this case the demanders and 

suppliers. Kaspar and Streit make an attempt. First of  all, there are actors who use entrepreneurial creativ-

ity to either challenge the formal rules, by breaking or circumventing them, or to innovate, by changing 

lower level rules within their own domain of  control – for example, property rights and work practices. 

Secondly, there are actors – individuals or organisations – who become involved in the political process by 

raising their ‘voice’ for change in formal rules, thus trying to influence political decision-makers. Thirdly, 

there are political agents or political entrepreneurs – which include politicians and bureaucrats as well as 

leaders  of,  for  instance,  industry  organisations,  labour  unions  or  other  interest  groups  –  who  lobby  for 

change in pursuit of  their own interests. A final group of  change agents are those who challenge the posi-

tions of  the existing political leadership, from either within or outside the country. Outside challengers may 

also become players in the internal political process, influencing formal rules within existing constitutional 

arrangements. Foreign donor agencies would seem to belong to this group.

61

For altered formal rules to become effective rules-in-use they must be implemented, applied and enforced 

by the relevant actors and organisations. First of  all, actors must become aware of  the new formal rule in 

one way or another. They must also be certain of  its validity, which may depend on its consistency with 

other rules and on the decision makers’ history of  changing rules. Partial change in formal rules, rapid 

and frequent changes and forward and backward movements in reform creates uncertainty about the 

validity and permanence of  change. Change in formal rules usually requires implementation by public 

sector organisations, which may require changes in tasks, relationships and routines of  existing organisa-

tions. Hence, the staff  of  these organisations must change their behaviour, internally as well as in their 

interaction with the public. Perhaps they also need to adopt a new attitude towards the public. Change in 

formal  rules  may  also  require  different  behaviour  from  private  actors.  Deregulation  in  Tanzania,  for 

instance, meant that parastatal enterprises had to start behaving according the rules of  the market, while 

they were used to rules of  the socialist system.

62

 Finally, if  new formal rules are not adhered to, they must 

be enforced by relevant organisations and thus by people in those organisations. This means that the rule 

of  law is crucial for both the validity and change of  formal rules. Enforcement also relies on informal 

enforcement, as discussed above, which implies that to gain legitimacy, a new formal rule must be consist-

ent with the informal rules of  the society.

All this requires change in peoples’ behaviour. As we have seen, changing behaviour is neither quick nor 

easy for a number of  reasons. It requires willingness to change (hence, incentives), ability (knowledge and 

capability, which takes time to acquire, through learning) and lack of  constraints to change, for instance 

in terms of  other rules which are inconsistent with the new rule. This last is important; as an illustration, 

a number of  government attempts to formally privatise ownership rights to land in Africa failed, because 

the new formal rules were neither adapted to, nor did they take already existing customary land rights 

and other interrelated informal rules into consideration.

63

2.  What are the Characteristics of Institutional Change?

The processes of  change in formal and informal rules reveals much of  the characteristics of  institutional 

change. As pointed out by North, in order to understand the character of  the process of  institutional 

61

  Kaspar & Streit (1998), pp. 395–399

62

  Eriksson Skoog (2000), Chapter V, passim

63

  See Ensminger (1997).

---

 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

 

31

change, it is important to understand the stability characteristics of  institutions. The stability of  rules and 

the mechanisms for their maintenance, as shown above, are traced partly to the interaction and ‘symbi-

otic relationship’ between rules and actors, as well as to the inter-relatedness and functional complemen-

tarity between rules. Hence, once rules become established, they may be difficult to change or get rid of  

– there is a ‘lock-in’ in the institutional system.

64

Change of  both formal and informal rules tends to be characterised by path dependence, lock-in and embeddedness 

in ideological and institutional heritage. Institutions are embedded in the specific historical context, and thus 

the existing set-up of  formal and informal socio-cultural, political and economic rules. This means that the 

emergence and change of  rules is path dependent in the sense that which particular rule comes into exist-

ence depends on the initial conditions of  the context as well as on developments that occur during the proc-

ess. In particular, path dependence implies that the emergence of  any specific rule is determined by the 

already existing rule structure. Path dependency further implies that institutional change – which rules come 

about, the way in which they change – is influenced by inherited and existing values and beliefs. Hence, the 

institutional set-up and supporting values and belief  systems of  yesterday and today, constrain and shape 

our choices and institutions of  tomorrow.

Embeddedness, path dependency and lock-in further imply that institutional change tends to be gradual 

and incremental in character. The stability of  rules partly stems from the time it takes to change behaviour, 

related to actors’ ability to decipher the environment, their subjective models of  the world and values of  

how it should be, and by the gradual process of  learning through trial and error. People tend to modify 

behaviour at the margin, reluctantly and under uncertainty. Hence, processes of  institutional change are 

often slow and time consuming. Another reason for slow change may of  course be that actors who gain 

from status quo and resist change may be in a position to actually prevent effective change form taking 

place. Public bureaucrats may, for instance, be able to retard the implementation and enforcement of  

formal rules.

65

Finally, given path dependency and the other related characteristics, the pace and direction of  institutional 

change varies, may take unexpected turns, and is difficult to predict. These too, are largely determined by 

behavioural uncertainty and institutional inter-relatedness. The pace and direction is also influenced by 

the strength of  the existing organisations – their interests in keeping or changing the existing order and 

their relative bargaining powers – and the belief  system, as noted by North. In particular, when the com-

petition between organisations (whether political or economic) is hampered, their competition for scarce 

resources and pressure for change to existing rules will be reduced.

66

 It follows that institutional change 

would seem to be quite difficult, considering path dependency as well as the complexity and interdepend-

encies within the institutional system. 

What facilitates change in rules? North holds that ‘[v]igorous organizational competition will accelerate the 

process of  institutional change.’

6

 The fact that rules are ‘nested’ hierarchically implies that change in rules 

at one level occurs within the frames and according to rules at a higher level. Ostrom notes that changes in 

higher-level rules ‘usually are more difficult and more costly to accomplish’.

68

 Consequently lower-level rules 

are easier to change – as long as the higher level rules are taken for granted. According to Omar Azfar, 

Oliver  Williamson  holds  that  ’social  structure  and  human  motivations…  take  centuries  or  millennia  to 

evolve’, ‘political institutions… take decades to gel’, ‘legal institutions… that take years to be legislated’, and 

64

  North (1990), p. 7

65

  Cf. Winiecki (1990), on resistance to reform of  the socialist system.

66

  North (1995), p. 17

6

  North (1995), p. 16

68

  Ostrom (1999), p. 59

---