General Comment No. 25: The right to participate in public affairs, voting

---

 

 

 

 

General Comment No. 25: The right to participate in public affairs, voting 

rights and the right of equal access to public service (Art. 25) : . 12/07/96. 

 

CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, General Comment No. 25

. (General Comments) 

 

Convention Abbreviation:

 CCPR  

GENERAL COMMENT 25 

 

 

The right to participate in public affairs, voting rights and 

the right of equal access to public service 

 

 

(Article 25) 

 

(Fiftyseventh session, 1996) 

(1)

 

(2)

 

 

Adopted by the Committee at its 1510th meeting (fiftyseventh session) on 12 July 1996. The 

number in parenthesis indicates the session at which the general comment was adopted.  

1. Article 25 of the Covenant recognizes and protects the right of every citizen to take part in the 

conduct of public affairs, the right to vote and to be elected and the right to have access to public 

service. Whatever form of constitution or government is in force, the Covenant requires States to 

adopt such legislative and other measures as may be necessary to ensure that citizens have an 

effective opportunity to enjoy the rights it protects. Article 25 lies at the core of democratic 

government based on the consent of the people and in conformity with the principles of the 

Covenant.  

2. The rights under article 25 are related to, but distinct from, the right of peoples to self-

determination. By virtue of the rights covered by article 1 (1), peoples have the right to freely 

determine their political status and to enjoy the right to choose the form of their constitution or 

government. Article 25 deals with the right of individuals to participate in those processes which 

constitute the conduct of public affairs. Those rights, as individual rights, can give rise to claims 

under the first Optional Protocol.  

3. In contrast with other rights and freedoms recognized by the Covenant (which are ensured to 

all individuals within the territory and subject to the jurisdiction of the State), article 25 protects 

the rights of "every citizen". State reports should outline the legal provisions which define 

citizenship in the context of the rights protected by article 25. No distinctions are permitted 

between citizens in the enjoyment of these rights on the grounds of race, colour, sex, language, 

---

religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. 

Distinctions between those who are entitled to citizenship by birth and those who acquire it by 

naturalization may raise questions of compatibility with article 25. State reports should indicate 

whether any groups, such as permanent residents, enjoy these rights on a limited basis, for 

example, by having the right to vote in local elections or to hold particular public service 

positions.  

4. Any conditions which apply to the exercise of the rights protected by article 25 should be 

based on objective and reasonable criteria. For example, it may be reasonable to require a higher 

age for election or appointment to particular offices than for exercising the right to vote, which 

should be available to every adult citizen. The exercise of these rights by citizens may not be 

suspended or excluded except on grounds which are established by law and which are objective 

and reasonable. For example, established mental incapacity may be a ground for denying a 

person the right to vote or to hold office.  

5. The conduct of public affairs, referred to in paragraph (a), is a broad concept which relates to 

the exercise of political power, in particular the exercise of legislative, executive and 

administrative powers. It covers all aspects of public administration, and the formulation and 

implementation of policy at international, national, regional and local levels. The allocation of 

powers and the means by which individual citizens exercise the right to participate in the conduct 

of public affairs protected by article 25 should be established by the constitution and other laws.  

6. Citizens participate directly in the conduct of public affairs when they exercise power as 

members of legislative bodies or by holding executive office. This right of direct participation is 

supported by paragraph (b). Citizens also participate directly in the conduct of public affairs 

when they choose or change their constitution or decide public issues through a referendum or 

other electoral process conducted in accordance with paragraph (b). Citizens may participate 

directly by taking part in popular assemblies which have the power to make decisions about local 

issues or about the affairs of a particular community and in bodies established to represent 

citizens in consultation with government. Where a mode of direct participation by citizens is 

established, no distinction should be made between citizens as regards their participation on the 

grounds mentioned in article 2, paragraph 1, and no unreasonable restrictions should be imposed.  

7. Where citizens participate in the conduct of public affairs through freely chosen 

representatives, it is implicit in article 25 that those representatives do in fact exercise 

governmental power and that they are accountable through the electoral process for their exercise 

of that power. It is also implicit that the representatives exercise only those powers which are 

allocated to them in accordance with constitutional provisions. Participation through freely 

chosen representatives is exercised through voting processes which must be established by laws 

that are in accordance with paragraph (b).  

8. Citizens also take part in the conduct of public affairs by exerting influence through public 

debate and dialogue with their representatives or through their capacity to organize themselves. 

This participation is supported by ensuring freedom of expression, assembly and association.  

---

9. Paragraph (b) of article 25 sets out specific provisions dealing with the right of citizens to take 

part in the conduct of public affairs as voters or as candidates for election. Genuine periodic 

elections in accordance with paragraph (b) are essential to ensure the accountability of 

representatives for the exercise of the legislative or executive powers vested in them. Such 

elections must be held at intervals which are not unduly long and which ensure that the authority 

of government continues to be based on the free expression of the will of electors. The rights and 

obligations provided for in paragraph (b) should be guaranteed by law.  

10. The right to vote at elections and referenda must be established by law and may be subject 

only to reasonable restrictions, such as setting a minimum age limit for the right to vote. It is 

unreasonable to restrict the right to vote on the ground of physical disability or to impose literacy, 

educational or property requirements. Party membership should not be a condition of eligibility 

to vote, nor a ground of disqualification.  

11. States must take effective measures to ensure that all persons entitled to vote are able to 

exercise that right. Where registration of voters is required, it should be facilitated and obstacles 

to such registration should not be imposed. If residence requirements apply to registration, they 

must be reasonable, and should not be imposed in such a way as to exclude the homeless from 

the right to vote. Any abusive interference with registration or voting as well as intimidation or 

coercion of voters should be prohibited by penal laws and those laws should be strictly enforced. 

Voter education and registration campaigns are necessary to ensure the effective exercise of 

article 25 rights by an informed community.  

12. Freedom of expression, assembly and association are essential conditions for the effective 

exercise of the right to vote and must be fully protected. Positive measures should be taken to 

overcome specific difficulties, such as illiteracy, language barriers, poverty, or impediments to 

freedom of movement which prevent persons entitled to vote from exercising their rights 

effectively. Information and materials about voting should be available in minority languages. 

Specific methods, such as photographs and symbols, should be adopted to ensure that illiterate 

voters have adequate information on which to base their choice. States parties should indicate in 

their reports the manner in which the difficulties highlighted in this paragraph are dealt with.  

13. State reports should describe the rules governing the right to vote, and the application of 

those rules in the period covered by the report. State reports should also describe factors which 

impede citizens from exercising the right to vote and the positive measures which have been 

adopted to overcome these factors.  

14. In their reports, States parties should indicate and explain the legislative provisions which 

would deprive citizens of their right to vote. The grounds for such deprivation should be 

objective and reasonable. If conviction for an offence is a basis for suspending the right to vote, 

the period of such suspension should be proportionate to the offence and the sentence. Persons 

who are deprived of liberty but who have not been convicted should not be excluded from 

exercising the right to vote.  

15. The effective implementation of the right and the opportunity to stand for elective office 

ensures that persons entitled to vote have a free choice of candidates. Any restrictions on the 

---

right to stand for election, such as minimum age, must be justifiable on objective and reasonable 

criteria. Persons who are otherwise eligible to stand for election should not be excluded by 

unreasonable or discriminatory requirements such as education, residence or descent, or by 

reason of political affiliation. No person should suffer discrimination or disadvantage of any kind 

because of that person's candidacy. States parties should indicate and explain the legislative 

provisions which exclude any group or category of persons from elective office.  

16. Conditions relating to nomination dates, fees or deposits should be reasonable and not 

discriminatory. If there are reasonable grounds for regarding certain elective offices as 

incompatible with tenure of specific positions (e.g. the judiciary, high-ranking military office, 

public service), measures to avoid any conflicts of interest should not unduly limit the rights 

protected by paragraph (b). The grounds for the removal of elected office holders should be 

established by laws based on objective and reasonable criteria and incorporating fair procedures.  

17. The right of persons to stand for election should not be limited unreasonably by requiring 

candidates to be members of parties or of specific parties. If a candidate is required to have a 

minimum number of supporters for nomination this requirement should be reasonable and not act 

as a barrier to candidacy. Without prejudice to paragraph (1) of article 5 of the Covenant, 

political opinion may not be used as a ground to deprive any person of the right to stand for 

election.  

18. State reports should describe the legal provisions which establish the conditions for holding 

elective public office, and any limitations and qualifications which apply to particular offices. 

Reports should describe conditions for nomination, e.g. age limits, and any other qualifications 

or restrictions. State reports should indicate whether there are restrictions which preclude persons 

in public-service positions (including positions in the police or armed services) from being 

elected to particular public offices. The legal grounds and procedures for the removal of elected 

office holders should be described.  

19. In conformity with paragraph (b), elections must be conducted fairly and freely on a periodic 

basis within a framework of laws guaranteeing the effective exercise of voting rights. Persons 

entitled to vote must be free to vote for any candidate for election and for or against any proposal 

submitted to referendum or plebiscite, and free to support or to oppose government, without 

undue influence or coercion of any kind which may distort or inhibit the free expression of the 

elector's will. Voters should be able to form opinions independently, free of violence or threat of 

violence, compulsion, inducement or manipulative interference of any kind. Reasonable 

limitations on campaign expenditure may be justified where this is necessary to ensure that the 

free choice of voters is not undermined or the democratic process distorted by the 

disproportionate expenditure on behalf of any candidate or party. The results of genuine elections 

should be respected and implemented.  

20. An independent electoral authority should be established to supervise the electoral process 

and to ensure that it is conducted fairly, impartially and in accordance with established laws 

which are compatible with the Covenant. States should take measures to guarantee the 

requirement of the secrecy of the vote during elections, including absentee voting, where such a 

system exists. This implies that voters should be protected from any form of coercion or 

---

compulsion to disclose how they intend to vote or how they voted, and from any unlawful or 

arbitrary interference with the voting process. Waiver of these rights is incompatible with article 

25 of the Covenant. The security of ballot boxes must be guaranteed and votes should be counted 

in the presence of the candidates or their agents. There should be independent scrutiny of the 

voting and counting process and access to judicial review or other equivalent process so that 

electors have confidence in the security of the ballot and the counting of the votes. Assistance 

provided to the disabled, blind or illiterate should be independent. Electors should be fully 

informed of these guarantees.  

21. Although the Covenant does not impose any particular electoral system, any system 

operating in a State party must be compatible with the rights protected by article 25 and must 

guarantee and give effect to the free expression of the will of the electors. The principle of one 

person, one vote, must apply, and within the framework of each State's electoral system, the vote 

of one elector should be equal to the vote of another. The drawing of electoral boundaries and the 

method of allocating votes should not distort the distribution of voters or discriminate against 

any group and should not exclude or restrict unreasonably the right of citizens to choose their 

representatives freely.  

22. State reports should indicate what measures they have adopted to guarantee genuine, free and 

periodic elections and how their electoral system or systems guarantee and give effect to the free 

expression of the will of the electors. Reports should describe the electoral system and explain 

how the different political views in the community are represented in elected bodies. Reports 

should also describe the laws and procedures which ensure that the right to vote can in fact be 

freely exercised by all citizens and indicate how the secrecy, security and validity of the voting 

process are guaranteed by law. The practical implementation of these guarantees in the period 

covered by the report should be explained.  

23. Subparagraph (c) of article 25 deals with the right and the opportunity of citizens to have 

access on general terms of equality to public service positions. To ensure access on general terms 

of equality, the criteria and processes for appointment, promotion, suspension and dismissal must 

be objective and reasonable. Affirmative measures may be taken in appropriate cases to ensure 

that there is equal access to public service for all citizens.  

Basing access to public service on equal opportunity and general principles of merit, and 

providing secured tenure, ensures that persons holding public service positions are free from 

political interference or pressures. It is of particular importance to ensure that persons do not 

suffer discrimination in the exercise of their rights under article 25, subparagraph (c), on any of 

the grounds set out in article 2, paragraph 1.  

24. State reports should describe the conditions for access to public service positions, any 

restrictions which apply and the processes for appointment, promotion, suspension and dismissal 

or removal from office as well as the judicial or other review mechanisms which apply to these 

processes. Reports should also indicate how the requirement for equal access is met, and whether 

affirmative measures have been introduced and, if so, to what extent.  

---

25. In order to ensure the full enjoyment of rights protected by article 25, the free communication 

of information and ideas about public and political issues between citizens, candidates and 

elected representatives is essential. This implies a free press and other media able to comment on 

public issues without censorship or restraint and to inform public opinion. It requires the full 

enjoyment and respect for the rights guaranteed in articles 19, 21 and 22 of the Covenant, 

including freedom to engage in political activity individually or through political parties and 

other organizations, freedom to debate public affairs, to hold peaceful demonstrations and 

meetings, to criticize and oppose, to publish political material, to campaign for election and to 

advertise political ideas.  

26. The right to freedom of association, including the right to form and join organizations and 

associations concerned with political and public affairs, is an essential adjunct to the rights 

protected by article 25. Political parties and membership in parties play a significant role in the 

conduct of public affairs and the election process. States should ensure that, in their internal 

management, political parties respect the applicable provisions of article 25 in order to enable 

citizens to exercise their rights thereunder.  

27. Having regard to the provision of article 5, paragraph 1, of the Covenant, any rights 

recognized and protected by article 25 may not be interpreted as implying a right to act or as 

validating any act aimed at the destruction or limitation of the rights and freedoms protected by 

the Covenant to a greater extent than what is provided for in the present Covenant.  

 

Notes 

 

1/ Adopted by the Committee at its 1510th meeting (fiftyseventh session) on 12 July 1996.  

2/ The number in parenthesis indicates the session at which the general comment was adopted.  

 

 

 

 

 

 

©1996-2001 

Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights

 

Geneva, Switzerland