University of Dundee The counterterrorism agreements of Europol with third countries



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Contrary  to  the  above  concerns,  this  article  presents  a  more  complex 

picture of Europol’s relations with third states; Europol and the EU neither 

sacrifice  their  data  protection  rules  completely  for  the  sake  of 

counterterrorism  cooperation,  nor  do  they  enforce  these  rules  to  third 

countries  consistently  and  in  the  same  manner.  This  article  shows  that 

Europol  pursues  a  pragmatic  approach,  depending  each  time  on  its 

bargaining  power  and  the  power  asymmetry  vis-à-vis  the  third  country 

under question.  If  the power balance  is in favour of  the EU then the  EU 

insists on the adoption of data protection rules by the third country as a 

precondition for signing counter-terrorism cooperation agreements. If the 

power  balance  is  equal  or  in  favour  of  the  third  country  then  the  EU 

pursues  a  more  flexible  approach;  it  insists  less  on  this  country  fully 

adopting EU’s data protection rules for the conclusion of agreements.  

 

In  the  literature,  scholars  have  examined  the  issues  of  Europol’s 



democratic  accountability  and  legitimacy

3

 and  Europol’s  effectiveness  in 



the  fight  against  organised  crime.

4

 Additional  topics  discussed  in  the 



literature  include  the  establishment  of  Europol

5

 and  Europol’s 



international  actorness  in  the  field  of  counterterrorism.

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 The  issue  of 



whether  Europol  is  consistent  in  safeguarding  its  data  protection 

principles  in  the  agreements  it  concludes  with  third  countries  has  not, 

however, systematically examined. The only exception has been Pawlak’s 

examination  of  the  closely  related  question  of  why  the  EU  has  not  met 

any criticism or opposition by third countries on its data protection related 

practices; according to Pawlak, these practices are not consistent with the 

EU  rhetoric  which  portrays  the  Union  as  a  normative  international  actor 

with  regard  to  data  protection.

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 However,  his  study  has  not  touched 



extensively upon the determinative role of the power asymmetry between 

the  EU  and  third  countries  and  its  impact  on  rule  transfer.  This  article 

takes Pawlak’s argument further in that it argues that the approach of the 

EU  is  pragmatic  and  intentional  and  that  EU  institutions  take  into 




 

 



consideration  the  power  dynamics  and  the  interdependence  with  other 

countries when they negotiate counterterrorism agreements.  

 

In order to analyse Europol’s diverse approach regarding the operational 



agreements  with  third  countries,  this  article  examines  three  cases 

through a power asymmetry framework. These cases are the relations of 

Europol with the U.S., Turkey and Morocco. The cooperation of the above 

countries  with  Europol  intensified  since  the  9/11  attacks.  Each  country’s 

relationship  with  Europol  is  based,  however,  on  a  different  framework: 

transatlantic relations (loose interaction) for the U.S., EU candidate status 

(membership  conditionality)  for  Turkey  and  European  Neighbourhood 

Policy  (ENP)  (policy  conditionality)  for  Morocco.  Regarding  transatlantic 

relations,  the  U.S.-EU  counterterrorism  cooperation  has  expanded 

significantly  and  a  number  of  agreements  have  been  negotiated  and 

concluded  by  the  two  partners.  This  relationship  has  been  based  on 

mutual benefits and common interests rather than being imposed by one 

of  the  partners.  Concerning  Turkey,  Turkey’s  relations  with  the  EU  are 

under  the  framework  of  membership  conditionality,  which  postulates, 

among others, the adoption of data protection rules by Turkey as one of 

the  conditions  for  Turkey  being  a  member  of  the  EU.  The  reluctance  of 

Turkey  to  fulfil  the  EU  requirements  can  inhibit  both  this  country’s 

counterterrorism  cooperation  with  the  EU  and  Turkey’s  membership 

prospect  in  general.  Morocco,  for  its  part,  is  one  of  the  ENP  countries. 

While  membership  is  not  in  the  agenda  Morocco  is  encouraged  to  adopt 

the  EU’s  data  protection  rules  through  financial  and  technical  assistance 

incentives. A comparison of the relations of Europol with the above three 

countries  can  provide  insights  on  whether  EU’s  insistence  on  its  data 

protection  requirements  is  consistent  or  not.  In  cases  of  inconsistency, 

this  article  will  look  whether  there  is  a  link  between  power  asymmetry 

and the EU’s diverse approach and at the conditions under which the EU 

abandons its hierarchical superiority on data protection.  

 



 

 



This  article  has  developed  four  factors  through  which  the  asymmetrical 

relations between two sides are measured and, thus, the power dynamics 

between  the  Europol  and  third  countries  are  revealed.  In  brief,  the 

attitude of Europol is shaped by interest calculations (the enhancement of 

EU’s  and  Europol’s  counterterrorism  institutions  and  structure),  common 

threat  perceptions  with  its  counterparts,  the  reputational  benefits  to 

Europol  from  the  cooperation  with  third  countries,  and  the  political 

environment  that  facilitates  or  impedes  the  conclusion  of  an  agreement. 

In  each  country  case  the  influence  of  the  above  factors  is  examined 

showing  the  link  between  these  four  factors  and  power  asymmetry. 

Applying  these  factors  into  three  countries  that  have  a  different  level  of 

counterterrorism  cooperation  with  the  EU  can  provide  more  insights  on 

the issue of whether the EU approach is pragmatic or not.  The empirical 

evidence  for  this  article  is  drawn  from  official  EU  documents  and  elite 

interviews  conducted  with  senior  officials  from  the  EU  and  the  countries 

being investigated.  

 

This  article  starts  with  a  brief  historical  background  on  Europol’s 



cooperation  with  third  countries.  The  subsequent  section  presents  the 

conceptual  framework  employed  in  this  article,  which  is  based  on  the 

concept  of  power  asymmetry  and  interest  formation.  The  main  body  of 

the article analyses the conditions under which Europol has negotiated the 

agreements  with  United  States,  Turkey  and  Morocco.  The  conclusion 

evaluates  the  role  of  power  asymmetry  in  Europol’s  agreements  and 

relations  with  third  countries  and  provides  some  policy  prescriptions  for 

EU’s political actors are facing a dilemma between liberty  and security.  

 

Counterterrorism cooperation of Europol  with third countries and 

data protection rules 

The  first  steps  of  establishing  a  European  criminal  intelligence  and  law 

enforcement agency date back to 1991, when German Chancellor Helmut 

Kohl suggested the creation of such an agency.

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 His proposal came to life 




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