Analiza preliminară a impactului de reglementare efectuată pentru proiectul „Legii privind regimul articolelor pirotehnice”

ANALIZA PRELIMINARĂ A IMPACTULUI DE REGLEMENTARE

efectuată pentru proiectul

„Legii privind regimul articolelor pirotehnice”

1. 
   INTRODUCERE
   
   1. 
      Analiza preliminară a impactului de reglementare (în continuare – APIR) pentru proiectul legii privind regimul articolelor pirotehnice a fost elaborat în vederea executării Art. 20 „Fundamentarea proiectului de act legislativ” al Secţiunii 1. „Fundamentarea, avizarea şi expertiza” din Capitolul V „FUNDAMENTAREA, AVIZAREA ŞI EXPERTIZA PROIECTULUI DE ACT LEGISLATIV” al Legii Nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative şi Art.13 „Analiza impactului de reglementare” al secţiunii a 3-a „Principiul analizei impactului de reglementare” din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător.
      
   2. 
      Proiectul Legii privind regimul articolelor piroethnice reprezintă actul legislativ care va stabili norme ce ţin să realizeze libera circulaţie a articolelor pirotehnice pe piaţa internă, asigurînd în acelaşi timp un înalt nivel de protecţie a sănătăţii umane şi a securităţii publice, precum şi protecţia consumatorilor, ţinînd seama de aspectele relevate privind protecţia mediului.
      
   3. 
      Prezenta APIR , în baza evaluării potenţialului impact asupra siguranţei şi ordinii publice, a impactului economic (inclusiv asupra activităţii de întreprinzător) şi social al proiectului legii (prin estimarea surselor costurilor şi beneficiilor aferente), precum şi în baza analizei corespunderii proiectului menţionat mai sus scopurilor politicii de reglementare şi principiilor Legii nr.235-XVI din 20.07.2006, argumentează necesitatea elaborării acestuia.
      
   4. 
      APIR a fost efectuată cu respectarea modalităţilor de evaluare expuse în Hotărârea Guvernului nr.1230 din 24.10.2006 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, precum şi luând în consideraţie recomandările din Manualul evaluării impactului de reglementare în Republica Moldova, elaborat de Secretariatul Evaluării Impactului de Reglementare.
      
   5. 
      În conformitate cu prevederile Metodologiei menţionate, apariţia APIR a fost precedată de elaborarea unei analize preliminare a impactului pentru proiectul legii privind regimul articolelor pirotehnice. În mod corespunzător, la definitivarea APIR au fost luate în considerare obiecţiile şi propunerile parvenite în urma consultărilor cu părţile interesate în perioada perfectării analizei preliminare şi consultărilor publice asupra proiectului legii.
      
   6. 
      Anterior elaborării analizei preliminare a impactului de reglementare, s-a considerat oportun de a proceda după cum urmează. Au fost analizate documentele care impun elaborarea actelor normative în domeniul reglementării circulaţiei articolelor pirotehnice, cerinţele esenţiale de securitate pe care trebuie să le îndeplinească acestea, precum şi condiţiile de asigurare a siguranţei şi ordnii publice: Legea nr.416-XII din 18.12.1990 cu privire la poliţie, Acordul european referitor la transportul rutier internaţional al mărfurilor periculoase (ratificat prin Hotărîrea Parlamentului nr.44 din 04.06.1998), Hotărîrea Guvernului nr.672 din 28.05.2002 „Cu privire la efectuarea transporturilor de mărfuri periculoase pe teritoriul Republicii Moldova”, Directiva Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene nr.2007/23/CE din 23.05.2007 privind introducerea pe piaţă a articolelor pirotehnice, Directiva Consiliului Comunităţii Europene nr.96/82/CE din 09.12.1996 (cu modificările ulterioare) privind controlul asupra riscului de accidente majore care implică substanţe periculoase. Deasemenea, a fost studiată practica şi legislaţia altor ţări (Germania, România, Ukraina, etc.) în ceia ce priveşte reglementarea circulaţiei articolelor pirotehnice. Şi în final, pentru a efectua însăşi analiza impactului de reglementare, au fost selectate doar acele reglementări, care prezintă un potenţial sporit de schimbare a situaţiei actuale.
      

2. 
   DEFINIREA PROBLEMEI
   

1. 
   Obiective
   

7. 
   Obiectivul strategic, urmărit prin reglementarea tehnică (cerinţe esenţiale de securitate) şi stabilirea condiţiilor de circulaţie a articolelor pirotehnice este asigurarea echitabilă a normelor care ţin să realizeze libera circulaţie a articolelor pirotehnice pe piaţa internă, asigurînd în acelaşi timp un înalt nivel de protecţie a sănătăţii umane şi a siguranţei publice, precum şi protecţia consumatorilor, ţinînd seama de aspectele relevate privind protecţia mediului.
   
8. 
   Obiectivul specific, menit să contribuie la atingerea obiectivului strategic, constă în sporirea eficienţei gestionării, controlului şi supravegherii circulaţiei articolelor pirotehnica.
   
9. 
   Obiectivul operaţional, urmărit prin elaborarea proiectului legii, constă în crearea cadrului legislativ necesar pentru gestionarea circulaţiei articolelor pirotehnice, stabilirea condiţiilor esenţiale de securitate şi condiţiilor de introducere a acestora pe piaţă, precum şi exercitarea controlului şi supravegherii asupra acestora.
   

1. 
   Evaluarea domeniului reglementat
   

7. 
   Articolele pirotehnice conţin substanţe explozive (pulbere neagră) sau amestec exploziv, constituie mărfuri periculoase, sunt imprevizibile cu risc sporit în utilizare, care din aceste considerente necesită atenţie şi responsabilitate majoră, cunoştinţe speciale şi regim de transportare, depozitare, comercializare şi folosire. Acest tip de produse pentru anumite categorii şi grad de pericol necesită să circule autorizat şi sub supravegherea organelor abilitate în domeniu, şi sub control prin recurgerea la garanţii de siguranţă şi securitate.
   
8. 
   În general dinamica folosirii articolelor pirotehnice corespunde caracterului şi nivelului de dezvoltare al economiei şi sferei sociale din ţară. Republica Moldova nu este producătoare de articole pirotehnice, doar le importă din alte ţări. În ultima perioadă importul articolelor pirotehnice are tendinţă de creştere. La momentul actual, 15 agenţi economici dispun de licenţă pentru importul, depozitarea articolelor pirotehnice şi prestarea serviciilor „spectacole pirotehnice şi focuri de artificii” cu articole pirotehnice de divertisment.
   
9. 
   În prezent, legislaţia Republicii Moldova ce reglementează circulaţia articolelor pirotehnice este vagă. Actele legislative şi normative în vigoare nu conţin norme clare privind regimul articolelor pirotehnice.
   
10. 
    Spectacolele pirotehnice se desfăşoară, de regulă, în locurile publice, cu participarea unui număr considerabil de persoane, inclusiv minori. Nerespectarea cerinţelor esenţiale de securitate sau utilizarea articolelor pirotehnice necalitative poate duce la incidente şi accidente majore care implică articole pirotehnice, cu cauzarea prejudiciilor materiale şi suferinţelor umane.
    
11. 
    Este alarmantă tendinţa agenţilor economici licenţiaţi în domeniu, privind utilizarea articolelor pirotehnice în locuri publice, fără ca să coordoneze organizarea şi desfăşurarea spectacolelor pirotehnice şi focurilor de artificii cu autorităţile responsabile de menţinerea ordinii şi securităţii publice.
    
12. 
    Deasemenea, este necesar de stabilit limitele de vîrstă, de la care se permite vînzarea anumitor categorii de articolelor pirotehnice în unităţile comerciale.
    
13. 
    Este necesar de a exclude utilizarea articolelor pirotehnice care constructiv nu corespund cerinţelor esenţiale de securitate şi nu dispun de certificat de conformitate, deteriorare, defectate, cu termen de valabilitate expirat sau care nu sînt marcate în modul stabilit.
    
14. 
    În prezent, legislaţia nu prevede restricţii privind folosirea articolelor pirotehnice, precum şi nici modalitatea de casare a acestora.
    
15. 
    Deasemenea, nu sînt stabilite condiţiile de păstrare şi comercializarea a articolelor pirotehnice, precum şi cerinţele faţă de persoanele care depozitează, folosesc sau comercializează articole pirotehnice.
    
16. 
    Actualmente lipseşte un sistem bine pus la punct pentru administrarea şi minimalizarea riscului impactului negativ al articolelor pirotehnice, iar măsurile preventive realizate au un caracter episodic şi eficacitatea lor este minimală.
    

1. 
   Valorile de referinţă
   

7. 
   Pentru a înţelege mai bine cauza apariţiei problemei, vom caracteriza domeniul cercetat prin două analize: analiza legislaţiei naţionale cu referinţă la articole pirotehnice şi o analiză comparativă cu legislaţia din domeniu a statelor UE. Folosirea analizei comparative ca mod de referinţă este determinată de lipsa unor parametri cantitativi care ar estima calitatea reglementarii relaţiilor din domeniul pirotehniei. În astfel de situaţii se practica referinţa (benchmarking) la bunele practici, considerate de noi practicile statelor UE.
   
8. 
   Argumentul în favoarea acestei analize comparative reiese şi din caracterul transfrontalier al articolelor pirotehnice. Acestea sînt importate în majoritatea cazurilor din ţările UE şi luînd în consideraţie aspiraţiile noastre proeuropene, precum şi în mod logic articolele pirotehnice importate urmează să aibă acelaşi regim ca şi articolele pirotehnice din ţările UE. Gestionarea şi controlul acestor articole pirotehnice trebuie să se facă în acelaşi mod ca şi în statele UE, pe toate sectoarele. Acest lucru este necesar atît pentru a se asigura aceeaşi percepţie a situaţiei, adică de a avea compatibilitatea parametrilor şi unităţilor de măsură, cît şi aceleaşi principii, puse la baza procurării, importului, transportării, depozitării şi folosirii articolelor pirotehnice şi obiective ce trebuie atinse în procesul controlului şi supravegherii lor.
   
9. 
   Politica naţională în domeniul controlului articolelor pirotehnice este determinată de Acordul european referitor la transportul rutier internaţional al mărfurilor periculoase (ratificat prin Hotărîrea Parlamentului nr.44 din 04.06.1998), Hotărîrea Guvernului nr.672 din 28.05.2002 „Cu privire la efectuarea transporturilor de mărfuri periculoase pe teritoriul Republicii Moldova”, Directiva Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene nr.2007/23/CE din 23.05.2007 privind introducerea pe piaţă a articolelor pirotehnice, Directiva Consiliului Comunităţii Europene nr.96/82/CE din 09.12.1996 (cu modificările ulterioare) privind controlul asupra riscului de accidente majore care implică substanţe periculoase, iar în calitate de autoritate competentă este desemnat Ministerul Afacerilor Interne.
   
10. 
    Stabilind direcţiile principale perfecţionării bazei legislative, Concepţia vizată dictează necesitatea adoptării în mod de urgenţă a legi prvind regimul articolelor pirotehnice, care va conţine norme juridice cu acţiune directă şi care va completa posibilele pete albe pe tărîmul legislativ.
    
11. 
    Acordul şi Directivele menţionate mai sus mai stabilesc că „Fiind pe cale de integrare în Comunitatea Europeană, Republica Moldova urmează să aducă baza naţională legislativă în concordanţă cu principiile şi cerinţele internaţionale, luînd în considerare specificul ţării”. În acest context, actele vizate, se referă la controlul achiziţionării, transportării, depozitării şi folosirii articolelor pirotehnice.
    
12. 
    În contextul armonizării legislaţiei referitor la articolele pirotehnice, urmează a fi prevăzute cel puţin patru categorii a acestora.
    
13. 
    Directiva prevede şi formalităţi pentru circulaţia articolelor pirotehnice în Comunitate, pentru transportul acestora dintr-un stat în altul şi mijloacele de transport.
    

1. 
   Raţionamentul intervenţiei
   

7. 
   La momentul declarării independenţei în Republica Moldova avea un deficit de acte legislative, care trebuiau urgent adoptate pentru a asigura guvernarea ţării. În această situaţie n-a fost posibilă o structurare coerentă a actelor legislative pe verticală şi orizontală. Astfel, Legea nr. 451-XV din 30.07.2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător, a prevăzut ca gen licenţiat de activitate importul, depozitarea articolelor pirotehnice şi prestarea serviciilor „spectacole pirotehnice şi focuri de artificii” cu articole de divertisment cu destinaţie profesională, însă pînă la moment nu este reglementat regimul articolelor pirotehnice, necătînd la faptul, că acestea constituie mărfuri periculoase şi circulaţia lor este limitată. Proiectul legii privind regimul articolelor pirotehnice reprezintă un act normativ, care stabileşte cerinţele esenţiale de securitate pentru articolele pirotehnice şi condiţiile de introducere a acestora pe piaţă, actual necesare, care determină clar categoriile articolelor pirotehnice, limitele de vîrstă şi de folosire a lor. Adoptarea legii enunţate, ar fi un pas în direcţia structurizării cadrului legislativ în acest domeniu.
   
8. 
   Cel mai important este faptul, că stabilirea cerinţelor esenţiale de securitate pentru articolele pirotehnice şi a condiţiilor de introducere a acestora pe piaţă, va duce la evitarea riscului incidentelor majore şi va cuprinde un segment important din reglementarea tehnică a articolelor pirotehnice, care ar îmbunătăţi esenţial calitatea cadrului regulator.
   

1. 
   Grupurile de interese
   

7. 
   În general, reieşind din rolul articolelor pirotehnice pentru societate, principalul grup de interes este societatea în întregime, generaţia actuală şi generaţiile viitoare, ca utilizator direct sau beneficiar de servicii pirotehnice. Interesul acestui grup îl reprezintă asigurarea necesarului de articole pirotehnice pentru spectacole pirotehnice şi focuri de artificii.
   
8. 
   Agenţii economici, utilizatori ai articolelor pirotehnice, fie pentru comercializare directă, fie pentru prestarea serviciilor pirotehnice, reprezintă un grup cu interese specifice. Acest grup are nevoie, pe de o parte, de un act legislativ clar şi concret, care ar prevedea toate normele pe care ei trebuie să le ia în considerare pentru a-şi desfăşura activitatea. Pe de altă parte, acest grup are interesul său de moment pentru cantitatea şi calitatea articolelor pirotehnice utilizate. Acest interes nu întotdeauna coincide cu interesul societăţii de utilizare durabilă a articolelor pirotehnice conform destinaţiei lor speciale.
   
9. 
   Persoanele fizice reprezintă un alt grup de interes. Un grup de interese important şi cu capacitate de a se impune nemijlocit. Beneficiar al folosirii de către persoanele fizice a articolelor pirotehnice este societatea (populaţia în întregime) care contribuie la menţinerea ordinii şi securităţii publice.
   
10. 
    Alt grup de interes îl reprezintă autorităţile responsabile de controlul şi supraveghere a articolelor pirotehnice. Ele au nevoie de un cadru legislativ clar privind sarcinile, atribuţiile şi drepturile în procesul de control şi supraveghere a articolelor pirotehnice, precum şi plinătatea şi claritatea instrumentelor pe care le pot folosi în scopul atingerii obiectivelor înaintate.
    

1. 
   Mediul de reglementare
   

7. 
   La momentul actual relaţiile din domeniul controlului articolelor pirotehnice sînt reglementate de:
   

• 
  Legea nr. 451-XV din 30.07.2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător
  
• 
  Legea nr.416-XII din 18.12.1990 cu privire la poliţie
  
• 
  Acordul european referitor la transportul rutier internaţional al mărfurilor periculoase (ratificat prin Hotărîrea Parlamentului nr.44 din 04.06.1998)
  
• 
  Hotărîrea Guvernului nr.672 din 28.05.2002 „Cu privire la efectuarea transporturilor de mărfuri periculoase pe teritoriul Republicii Moldova”
  
• 
  Hotărîrea Guvernului nr.31 din 23.01.2009 „Cu privire la aprobarea domeniilor reglementate, autorităţilor de reglementare şi organelor cu funcţii de supraveghere a pieţei”
  

 

7. 
   Există şi alte acte legislative care au anumite prevederi referitoare la articolele pirotehnice, cum ar fi Legea nr. 218-XVI din 24.10.2008 Codul Contravenţional; Hotărîrea Guvernului nr.955 din 21.08.2004 „Despre aprobarea Regulamentului-tip de funcţionare a pieţelor” şi altele.
   

3. 
   OPŢIUNILE PROPUSE
   

1. 
   Opţiunea 1: status-quo
   

7. 
   Prima opţiune propusă este „de a nu face nimic”. De fapt această opţiune este inacceptabilă din cîteva motive.
   
8. 
   Dacă nu se întreprinde nimic, vom avea mari divergenţe cu legislaţia UE. Controlul asupra circulaţiei articolelor pirotehnice şi riscurilor de accidente majore va fi redus. Soluţionarea anumitor chestiuni curente de gestionare şi control va fi imposibilă.
   
9. 
   Dacă nu întreprindem nimic, vor apărea probleme în domeniul ecologic şi economic, întrucît costul ecologic şi economic al unul accident nu este suportat doar de către unitatea afectată, ci şi de către stat, întrucît este necesar să se ia măsuri care să asigure un nivel înalt de protecţie pe teritoriul ţării.
   
10. 
    A nu face nimic înseamnă a nu îndeplini prevederile unor documente în curs de implementare, cu caracter de recomandare, care prevăd actualizarea cadrului legislativ din domeniu: Directiva Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene nr.2007/23/CE din 23.05.2007 privind introducerea pe piaţă a articolelor pirotehnice, Directiva Consiliului Comunităţii Europene nr.96/82/CE din 09.12.1996 (cu modificările ulterioare) privind controlul asupra riscului de accidente majore care implică substanţe periculoase, Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova şi chiar a Planului de acţiuni UE-Moldova.
    

1. 
   Opţiunea 2: modificarea şi completarea cadrului legislativ şi normativ actual
   

7. 
   Din lipsa cadrului legislativ şi normativ din domeniul pirotehniei este oprtun de elaborat şi adoptat proiectul legii privind regimul articolelor pirotehnice.
   
8. 
   Întrucît articolele pirotehnice necesită măsuri corespunzătoare pentru asigurarea protecţiei consumatorilor şi siguranţei publicului, Directiva 93/15/CEE a Consiliului Europei din 05 aprilie 1993 privind armonizarea dispoziţiilor referitoare la introducerea pe piaţă şi controlul explozivilor de uz civil, exclude din domeniul său de aplicarea articolele pirotehnice şi prevede reglementarea separată a regimului articolelor pirotehnice (cu toate că articolele pirotehnice conţin substanţe explozive (pulbere neagră) sau un amestec exploziv, regimul articolelor pirotehnice urmează să fi reglementat printr-un act legislativ separat faţă de exploziv).
   

1. 
   Opţiunea 3: adoptarea Legii privind regimul articolelor pirotehnice
   

7. 
   Elaborarea unui act legislativ actual – Legea privind regimul articolelor pirotehnice, ar permite luarea în consideraţie a tuturor cerinţelor adresate la moment principalului act normativ care reglementează relaţiile din domeniul controlului şi supravegherii, gestionării articolelor pirotehnice.
   
8. 
   Elaborarea unui act normativ ar permite încorporarea tuturor cerinţelor actuale faţă de procesul de producere, import, transport, depozitare, comercializare şi folosire a articolelor pirotehnice, precum şi efectuarea operaţiunilor cu acestea, actualizarea limbajului legii şi aproximarea acestuia cu practicile Europene.
   
9. 
   Implementarea noilor principii de control, supraveghere şi gestionare se va face simultan. Va fi asigurată pe o perioadă relativ lungă de timp stabilitatea normelor din domeniu.
   
10. 
    Evident, elaborarea unui nou act normativ va necesita modificări în actele normative care au referinţă la domeniul pirotehniei. Dar acest fapt nu ar trebui să conteze foarte mult în contextul tendinţei actuale de optimizare a cadrului normativ efectuate pentru tot cadrul normativ existent.
    
11. 
    Legea privind regimul articolelor pirotehnice, ar permite diminuarea maximă a pericolului unor incidente majore care implică transportarea, depozitarea şi folosirea articolelor ce conţin substanţe explozive, care pot duce la provocare suferinţelor umane şi prejudiciilor materiale de proporţii.
    

4. 
   COSTURILE, BENEFICIILE, RISCURILE INTERVENŢIEI
   

1. 
   Opţiunea 1: status-quo
   

Beneficii majore

7. 
   Opţiunea „a nu face nimic” nu oferă beneficii. Ea presupune doar „economisirea” costurilor care ar fi necesare pentru elaborarea şi implementarea noului act legislativ, precum şi a costurilor suplimentare, care vor fi necesare pentru controlul, supravegherea şi gestionarea curentă a articolelor pirotehnice, costuri ce vor fi necesare prin respectarea prevederilor prevăzute de Opţiunea 3.
   

Costuri majore

7. 
   Costurile opţiunii „a nu face nimic” vor fi generate de cîteva surse importante.
   
8. 
   „A nu face nimic” înseamnă diminuarea eficienţii controlului şi supravegherii asupra circulaţiei articolelor pirotehnice, sporirea riscurilor şi numărului incidentelor majore cu folosirea articolelor pirotehnice. Aceasta va conduce la complicarea procesului de control a domeniului pirotehnic. „A nu face nimic” înseamnă degradarea nivelului de gestionare a articolelor pirotehnice şi a culturii de folosire a acestora. „A nu face nimic” înseamnă imposibilitatea dialogului privind controlul articolelor pirotehnice, deteriorarea relaţiilor cu statele din UE.
   
9. 
   Lipsa şi calitatea proastă a unor reglementări, limbajul confuz şi cu un steriotip învechit creează mari dificultăţi controlului şi supravegheri circulaţiei articolelor pirotehnice, precum şi procesului de folosire a acestora conform destinaţie lor speciale. Acest efect va fi multiplicat şi de apariţia în circulaţie a articolelor pirotehnice interzise sau care nu corespund cerinţelor esenţiale de securitate. Vor creşte costurile necesare pentru ocrotirea sănătăţii consumatorilor, se vor micşora veniturile din cauza utilizării articolelor pirotehnice fără provenienţă legală (introduse în ţară prin contrabandă).
   
10. 
    Neîntreprinderea măsurilor de retragere din circuit şi distrugere a articolelor pirotehnice interzise, modificate, cu termen de valabilitate expirat, deteriorate sau nu corespund cerinţelor esenţiale de securitate, va spori numărul incidentelor şi infracţiunilor comise cu acestea. Totodată, este evident necesar de delimitat clar destinaţia specială a tuturor tipurilor de articolelor pirotehnice prezente în circuitul civil, pentru a nu permite interpretări juridice cu dublu sens. Aceasta va conduce la degradarea controlului articolelor pirotehnice, va conduce la creşterea costurilor de procurare, ceea ce va contribui la pierderea competitivităţii produselor. Se va micşora creşterea economică. Ca rezultat vor creşte cheltuielile pentru asigurarea controlului asupra articolelor pirotehnice.
    
11. 
    Şi nu în ultimul rând, creşterea costurilor de administrare a articolelor pirotehnice. Insuficienţa şi ambiguitatea cadrului normativ vor contribui la sporirea numărului litigiilor, a termenului de soluţionare a acestora, şi prin urmarea la necesitatea sporirii numărului personalului implicat în aceste acţiuni.
    

Riscuri

7. 
   Această Opţiune va fi imposibil de realizat.
   

2.