Gobierno basado-en-objetos: inteligibilidades de las políticas basadas-en-la-evidencia en Chile



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Gobierno basado-en-objetos: inteligibilidades de las políticas basadas-en-la-evidencia en Chile.
Jorge Castillo-Sepúlveda, Chile

Universidad de Santiago de Chile


Resumen.

El trabajo aborda el modo de operación de las políticas basadas-en-la-evidencia, considerándolas como tecnologías que participan de las formas de gubernamentalidad contemporáneas. Se expone sus características, para analizar el discurso de tres casos de construcción de evidencia en Chile: el Índice de Vulnerabilidad Escolar, el Índice de Bienestar Escolar y la Encuesta CASEN. El análisis considera la performatividad de regímenes variados de inteligibilidad de datos, que redefinen la visión tradicional del Estado como entidad total. Su composición es múltiple y remite a la integración diferenciada de procedimientos y objetos que fundamentan modos de gobierno. Se aproxima un modo general por el cual integrar la consideración de las cosas en el ejercicio de las formas de gobierno basado-en-la-evidencia.


Palabras clave: Políticas Basadas en la Evidencia, Gubernamentalidad, Performatividad.
Introducción.

Durante los últimos 30 años, en Chile, se ha generado una progresiva transformación en los criterios y medios de producción de evidencia para la elaboración de políticas públicas. A la base, se encontraría la redefinición del valor y legitimidad de técnicas, procedimientos y objetos que participan en la generación y elaboración de información orientada a representar las dimensiones sociales relevantes para los estratos de gestión institucional (Montecinos & Markoff, 2012; Silva, 2012). En este ámbito, no solo se ha reconfigurado el valor de la información para presentar y fundamentar políticas, sino también el de los medios técnicos por los cuales la misma información es considerada en tales procesos.

Como una lógica específica que participa de complejos procedimientos complejos de elaboración y evaluación de políticas, las Evidence-Based Policies (o EBP) vindican la idea de que, para fundamentar normativas y regulaciones, debiera contarse con la mejor evidencia disponible (Head, 2010), considerando fuentes de información de índole científica y generando condiciones para el adecuado registro y cálculo de prácticas y eventos a través de diversos manuales e índices (Nutley, Powell & Davies, 2013).

Emergente desde mediados de la década de 1990, las EBP consisten en un enfoque interdisciplinario que se asocia a los éxitos alcanzados en la medicina basada-en-la-evidencia (Evidence-Based Medicine o EBM) en la reducción de gastos redundantes, de criterios divergentes en la toma de decisiones y diversidad de material o instrumental empleado en la definición de diagnósticos y procedimientos (Claridge & Fabian, 2005; Mykhalovskiy & Weir, 2004). 1 En el campo político, ello no solamente comporta la formulación de una retórica que recurre a fuentes de información “confiable” para la promulgación de políticas, sino también incide en la definición de los instrumentos construidos para dar cuenta de actividades asociadas a la implementación de servicios públicos (Head, 2010; Boehm & Zinn, 2012, noviembre). En tal medida, si bien se configura como una modalidad para complementar la actividad política, establece un cúmulo de nuevas operatorias en el adecuado ejercicio del gobierno: informes, estadísticos y protocolos participarían y se articularían a una serie de actividades sociales y técnicas, redefiniendo su valor en la red de acciones estatales y los modos por los cuales se traduce las condiciones sociales de los individuos. Como señala Oliver, Lorenc & Innvær (2014), más allá del grado de acuerdo respecto a su éxito o constitución como objetivo de gobierno, sus instrumentos se han articulado a una serie de prácticas que hacen complejo situar una decisión sin recurrir a su estilo narrativo de evaluación, basado en el carácter científico y confiable de los datos e instrumentos empleados.

En esta presentación, abordamos elementos emergentes en una investigación que abordaj la performatividad de aspectos subjetivos y psicosociales implicados en esquemas de gobierno basados-en-la-evidencia en Chile (PAI Nº 791220018). De modo específico, tratamos de manera general la performatividad de diversos dispositivos elaborados en los entramados estatales, exponiendo, luego, cómo estos se ofrecen como escenario para evaluar la agencia de objetos en la promoción de nuevos modos de gobierno o, lo que ha denominado Latour (2004), una democracia orientada-por-objetos.
Bordeando el discurso de las EBP: la performatividad de la información.

Las EBP consistirían en un caso particular para considerar los actuales procesos de estatalización del Estado y de constitución de modos de inteligibilidad del sujeto. Este último vería la definición de sus patrones de acción afectados por la emergencia de, y la definición por, cúmulos de datos que hacen referencia a sus condiciones de vida, vertidas sobre ésta, delimitadas por formas de producción específicas y de aprehensión política particular. Ello no remitiría a una modalidad de ejercicio de poder que, en términos valorativos, pudiera calificarse como mejor o peor, legítima o ilegítima, sino como un modus operandi (Foucault, 1999) en que el rol de la ciencia adquiere un papel fundamental.

Sobre las premisas de “hacer las cosas correctas de modo correcto” (Muir Gray, 1997, en Hewison, 2004, p. 336) y “superar la brecha entre la investigación y la práctica” (Reynolds, 2000, en Hewison, 2004, p. 336), en este contexto, la ciencia operaría como modelo o metáfora de gobierno. El uso de evidencia, sin contar con una definición clara de lo que cuenta como conocimiento, sería parte de los procesos de toma de decisiones (Ward, House & Hamer, en Oliver, Lorenc & Innvær, 2014). Según Oliver, Lorenc & Innvær (2014), ello ha implicado la disolución relativa de los límites sobre cuánto contribuiría la evidencia en la toma de decisiones, aquello que constituye y define la “evidencia” y la “política”, y los procesos y resultados que son supuestos parte de los objetivos de políticos y académicos. En tal sentido, la evidencia, ha, por así decirlo, impregnado los modos de hacer y conducir la política.

El escenario de las EBP surge en Chile a la par del proceso formulación de un sistema de gobierno post-dictadura militar en la década de 1990, sustentándose en el discurso de modernización y readecuación a los nuevos desafíos tecnológicos, económicos y sociales (Doña, 2006). La modernización del Estado, ha asumido progresivamente la tarea del diseño de estrategias que aumenten la capacidad de gobernar –lo que se ha connotado en diversos ámbitos técnicos y teóricos como gobernanza–2, enfatizando la necesidad de mejorar la percepción ciudadana respecto a la eficacia de las políticas públicas y la conducción política (Arenas, 2008; Sutcliffe & Court, 2006). Si bien este proceso es complejo, Arenas (2008) lo caracteriza a partir de tres ejes: (a) cambios en la relación con los/as gobernados/as (de súbditos a ciudadanos); (b) cambios en los paradigmas de gestión (del proceso a los resultados); y (c) cambios en la concepción del Estado (de productor a regulador). Esta triada se articula con el propósito de reducir el tamaño de la administración y función pública, desvinculando sus labores de examen e intervención en los mercados internos, en un esquema de gestión política y económica neoliberal (Arenas, 2008; Barzelay, 2001). Todo ello implica una operación a la base de mayor alcance que supone una auténtica reconfiguración de lo social, lo político y lo ideológico, esto último como discurso que legitima, de diversos modos y sea cual sea su orientación, prácticas regulatorias (Head, 2010). Junto a esto, la identidad de distintos actores tradicionalmente implicados en la configuración y actualización de las agendas programáticas estatales también es redefinida.

Las políticas públicas han pasado a operar como un dispositivo regulador basado en la descripción y, de este modo, promoción de sus ámbitos de trabajo a partir de: (a) uso masivo de protocolos; (b) producción de información altamente estandarizada; (c) preeminencia de criterios tecnocientíficos y (d) diversificación de los colectivos especialistas implicados. En la práctica esto se asocia a la constitución de un entramado de relaciones y entidades materiales que participan orientando la interpretación de la información confeccionada, pero también de su producción. El entramado estatal deviene sostén para un regimen de justificación política, a la base de operaciones de índole técnica y científica, generando esquemas de objetivación particulares.

La descripción de las condiciones a las cuales apuntan las EBP no sólo se verían reflejadas por la producción de información, sino al mismo tiempo condicionadas por los esquemas según los cuales esta información es posible. Como señala Law (2009), la configuración de métodos y generación de datos no sólo contribuyen a describir una cierta realidad, sino también a promulgarla –enact3 al mismo tiempo que se le describe. El argumento a la base señala que las realidades, y el conocimiento sobre éstas, depende de prácticas que incluyen o relatan las inmediaciones de otras prácticas relevantes, que en definitiva las promulgan u otorgan su propia realidad. En tal sentido, se señala que tales métodos y conocimientos son performativos, en tanto se considera que son capaces de convertirse en pautas orientadoras del comportamiento, haciendo que las acciones sociales efectivas se asocien a las postuladas (Ramos Zincke, 2012). Toda afirmación en tales ámbitos, en tanto interpretadas, consisten en actos de habla (Searle, 1965), es decir, proposiciones que no sólo describen un estado, sino también refuerzan, cuestionan, orientan, legitiman, constituyen y enlazan los elementos para la manifestación de sus condiciones. La performatividad de las EBP, en tal sentido, daría cuenta de que sus lenguajes y prácticas no solo representan o moldean el mundo al cual hacen referencia, sino también lo constituyen y producen. Implica el abordaje de cómo las cosas –identidades y otros efectos discursivos y prácticos– son realizados. Todo dato o evidencia es performativo, en el sentido que promulga realidades. La performatividad desplaza el ámbito de lo real como ontología estable y lo sitúa en el terreno de lo político, lo variable y contingente (Markussen, 2005). La evidencia crea una realidad, pero solamente en los contextos de su propia presentación. No obstante, ello se enlaza a un proceso de espacialización o redistribución de tales realidades, promulgándolas de modo situado en diversas circunstancias y locaciones (Law, 2009).


Inteligibilidades de gobierno.

Queremos dar cuenta de ello a través de la exposición de ejemplares en que opera la producción de evidencia para la elaboración de políticas públicas, considerando la performatividad de la configuración de sus proposiciones e implicancias. Para ello, realizamos un análisis pragmático del discurso (Íñiguez, 2006) de extractos seleccionados en dos manuales empleados a nivel de gobierno en dos ministerios asociados al desarrollo de políticas sociales en Chile: el Ministerio de Educación (MINEDUC) y el Ministerio de Desarrollo Social (MIDEPLAN). Los criterios de selección de los extractos fueron: (a) la especificación de procedimientos; y (b) la referencia a aspectos sociales de referencia. Exponemos tres ejemplos asociados a estadísticos base para la interpretación de condiciones psicosociales: uno consiste en el Índice de Vulnerabilidad Escolar del Sistema Nacional de Asignación con Equidad para Becas (IVE-SINAE), otro en el Índice de Bienestar Infantil (IBI), ambos a cargo de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) de MINEDUC; el tercer caso remite a la producción de información por la ya mencionada Encuesta CASEN, dependiente de MIDEPLAN.

Tanto el IBI como el IVE-SINAE, se han constituido como importantes herramientas empleadas como estimación de la vulnerabilidad infantil y el bienestar. Como señala Cornejo et al. (2005), diseñadores de la herramienta:

(…) [En el caso del IBI] este índice permite identificar espacios para intervenciones que permitan mejorar las oportunidades de acceso a bienestar de la población infantil. Es decir, permite dar cuenta de la existencia de importantes márgenes de maniobra para mejorar el Bienestar de la infancia. Esto, sin duda, impacta en el diseño y ejecución de políticas públicas. (p. 76)

Las herramientas, en cada caso, asignan las condiciones para comprender aquello que será concebido como espacio (social, psicosocial, educativo), asignando sus características y los aspectos derivados de ella, tales como intervenciones y acciones de profesionales u otros actores. En cualquier caso, se trataría de los índices los elementos que traducirían estas condiciones sociales en modalidades interpretables en las configuraciones sociales y técnicas de la política. En el caso del IVE-SINAE:

La concepción de Vulnerabilidad asumida por la Junaeb tiene su manifestación explícita en el cálculo del Indice de Vulnerabilidad Escolar (IVE). El IVE genera año tras año insumos para la planificación de los programas ofrecidos y permite distribuir los recursos destinados a su población objetivo. ( p. 71)

Señalar que el IVE-SINAE performa lo que los organismos estatales pueden comprender como vulnerabilidad no entrega información novedosa sobre el abordaje a las problemáticas o condiciones sociales asociadas al foco de las políticas públicas en este ámbito. No obstante, las implicancias del requerimiento de tal índice para la planificación y distribución de recursos establecen que su producción no sólo remite a la necesidad de un referente de una cierta situación o condición social, sino, de un “punto de paso obligado” por el cual tal situación o condición es comprensible o inteligible para el entramado de regulaciones estatales. En tal medida, el IVE-SINAE no sólo establece y genera una cierta visibilidad de lo que la vulnerabilidad es para lo estatal, sino al mismo tiempo la hace real según ciertas condiciones para comprenderla; tal índice no sólo mide aquello que ostenta medir, creando las condiciones para que ello sea probable, sino también lo hace posible generando un régimen de inteligibilidad de su significado y las consecuencias asociadas a éste. En tal sentido, es en consideración de que el IVE-SINAE:

(…) no tiene la capacidad de explicar y dar cuenta de la multidimensionalidad del concepto de Vulnerabilidad. [Y que] Esto se debe, principalmente, a que este instrumento es construido con variables muy asociadas a la condición socioeconómica de los niños, que ingresan al sistema escolar financiado por el Estado y sus familias, siendo un indicador de pobreza más que de Vulnerabilidad. (p. 71)

Para abordar un proceso distintivo y tendiente a promover aspectos relacionados con la promoción de bienestar, se ha implementado “La construcción de un instrumento que permita innovar en la medición de la Vulnerabilidad escolar, incorporando en éste la medición del Bienestar, [que] permitirá dar cuenta de la interacción de factores riesgo y protectores en contextos sociales específicos” (p. 53). Ello ha implicado la constitución de un regimen de inteligibilidad que permita “caracterizar la interacción de los factores de riesgo, factores protectores (sujeto, familia, contexto) y medir las expresiones de la Vulnerabilidad y del Bienestar a nivel de sujeto, familia y contexto” (p. 15). Para ello, el IBI ha debido formular una serie de dimensiones, como las expuestas en la Figura 1.
Figura 1.

Extracto del Sistema de indicadores IBI, según dimensiones y sub-dimensiones. Extraído de Cornejo et al. (2005, p. 119).



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Como se aprecia en la figura antecedente, las condiciones de comprensión del bienestar, en el caso del IBI, no sólo considera la configuración de los indicadores y variables, sino también la estimación de la disponibilidad de la información y las condiciones o fuentes para ello. APS (Centro de Atención Primaria en Salud), Enc. (Encargado) JUNAEB, Ficha CAS (Comité de Asistencia Social), remiten a actores que se entrelazan para la actualización de la información. El IBI se compone de 34 indicadores y 156 variables, que establecen el estado de bienestar menores de edad chilenos(as). Los procesos de índole psicosocial emergen a partir de la interacción entre una condición social y una adecuada consignación, siguiendo un procedimiento especificado en el mismo documento, que indica orden de pregunta, fuente, lugar de obtención y casos en que amerita su registro. Estos configuran un cierto sujeto para el esquema de atención de JUNAEB, en cualquier caso, distinto a aquel que promulga el IVE-SINAE, y diverso a aquel de los diversos indicadores de otros servicios gubernamentales. Sea como fuere, IVE-SINAE e IBI no sólo promulgan sujetos distintos, sino a su vez constituyen entramados para comprenderles, y programas para abordarlos.

En el caso de la Encuesta CASEN, ésta es expuesta como “actualmente el principal instrumento de medición socioeconómica para el diseño y evaluación de la política social existente en el país” (Encuesta CASEN 2013, 2013a, p. 6). Sus objetivos se asocian a “Conocer periódicamente la situación de los hogares y de la población, especialmente de aquella en situación de pobreza y de aquellos grupos definidos como prioritarios por la política social” (MIDEPLAN, 2014, párr. 2) y “Evaluar el impacto de la política social: estimar la cobertura, la focalización y la distribución del gasto fiscal de los principales programas sociales de alcance nacional entre los hogares” (párr. 3). Para contribuir a esta tarea, se lleva a cabo el ejercicio de aplicar una encuesta ad hoc a hogares particulares en el territorio nacional, de manera periódica, cada aproximadamente 2 ó 3 años.

La Encuesta CASEN consiste en un particular caso para dar cuenta de la performatividad asociada a la constitución de regímenes de datos. El estadístico base formula las condiciones por las cuales se evalúa el nivel de pobreza de diversos colectivos distribuidos territorialmente, en consideración del coste de una canasta básica de alimentos urbana que se multiplica por el carácter de la zona donde se calcula (urbana o rural). Dado que el precio de alimentos es oscilante, el índice varía según condiciones de mercado, por lo que la pobreza es comprendida como una posición relativa al producto de un cierto gasto económico elemental asociado a la producción de calorías, proteínas y grasas, según zona de residencia (Encuesta CASEN, 2010). La ubicación de personas que responden a una encuesta, demarca la condición de pobreza, y la posibilidad de articulación, a partir de esto, a una serie de planes y programas estatales de compensación socio-económica, definidos específicamente para tales perfiles. Es decir, el producto de un proceso de numeración no sólo sirve para la orientación de diversas políticas focalizadas, sino también se asocia a una serie de prácticas que relacionan instituciones, profesionales y ciudadanía.

Ahora bien, las preguntas de la Encuesta cubren áreas que trascienden la consideración de la pobreza, y aborda “distintos aspectos de la vida de los miembros del hogar: el tipo y nivel de educación alcanzado, la situación laboral, los ingresos percibidos y el acceso a servicios de salud” (Encuesta CASEN 2013, párr. 17); y “También se pregunta por pertenencia a pueblos indígenas, nacionalidad y lugar donde vivía hace 5 años, acceso a becas y subsidios del Estado, patrimonio del hogar y acceso a tecnologías de información, entre otros” (párr. 18). Finalmente, “se pregunta por las principales características de la vivienda donde reside el hogar entrevistado (párr. 18). En tal sentido, las condiciones sociales son interpretadas como la interacción de componentes sociales, culturales, educativos, étnicos, sanitarios. Ello configura la información generada como una pluralidad de situaciones que se asocia a una serie de decisiones políticas encargadas a organismos ministeriales estatales y organizaciones gubernamentales no estatales (como, por ejemplo, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [UNESCO] o el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], entre otros), constituidas para la construcción de programas para promover el desarrollo social, considerado como variaciones en los niveles que expone la misma encuesta, entre otros índices. Los regímenes de información son empleados para performar diversas dimensiones, según esquemas de inteligibilidad y propósitos explícitos diversos, afectando de modo variable la configuración de políticas dirigidas.

La gobernabilidad y su prospección futura, no sería posible sin la elaboración de índices, objetos políticos, y la constitución de esquemas para su interpretación y argumentación.


Aproximación a un gobierno basado-en-objetos.

De lo expuesto, tres elementos llaman nuestra atención. El primero de ellos, la recurrencia a índices y mediadores para generar una representación política de la realidad. El segundo, la performatividad específica de cada índice, que incide de modo directo en tal representación. El tercero, la imposibilidad de pensar en tales índices sin la materialidad por las cuales se hace posible su formulación y dispersión.

Latour (2013; 2004) ha señalado cómo la política se enlaza necesariamente a una progresivo composición, es decir, de una asociación de esfuerzos entre humanos y no humanos que reconfiguran el significado y definición del mundo en común (Latour, 2001). De este modo, y como se ha revisado, la formación de modos de realidad para la política pública pasa necesariamente por la participación y formación de entidades que co-existen y perfilan aquello que denominamos realidad humana. Con la noción de “democracia orientada-por-objetos” (object-oriented democracy), trata de exponer cómo los procesos para generar representación política, y asimismo destacar los aspectos que permiten congregar intereses y acciones de aquellos “actores políticos” (Latour, 2004). En términos específicos, se hace referencia a la investigación sobre las condiciones materiales que forman parte de la definición actual de la política.

La noción de objeto, aquí, es amplia, pero requiere de una revisión. De hecho, en relación a sus rastros etimológicos, Latour (2004) prefiere el término “Cosa” (Thing), en tanto esta palabra (Thing o Ding) designa originalmente una suerte de asamblea arcaica. Una cosa (thing) es un producto que ensambla intereses, pues los divide: una “cosa” (thing) remite así a un ensamblaje de diversos procesos que la hacen posible, así como también la sociabilidad que la sostiene.

Es en tal sentido que, cuando nos remitimos a los aspectos producidos por los índices de las EBP hacemos referencia, en cierto sentido, a cómo lo político se sustenta, a su vez, en una producción de su referente social a través de objetos o cosas (things). Los índices y esquemas de medición son una materialidad que conjugan lo social.

Cada esquema de interpretación basado en la evidencia ofrece su objeto; cada dominio político, asimismo, constituye sus índices y apreciaciones. La noción de gobierno basado-en-objetos, solo intenta exponer cómo la evidencia se encuentra necesariamente mediada, y cómo esta mediación en sí misma es performativa: los objetos y la evidencia forman parte de nuestras comprensiones sociales, crean mundos posibles y realidades plausibles para la política. El objeto, aquí, no es un referente aislado de lo social: es una inscripción estable de y para esta dimensión.

En el caso de Chile, diversos ministerios formulan a partir de unos pocos índices –como los revisados– las condiciones de posibilidad para la configuración de sus objetos sociales. En un regimen basado-en-la-evidencia, se establecen las condiciones de producción de información, los territorios, modos de preguntas y fuentes de datos, todo ello para hacer posible la orientación de programas. Estos escenarios, no obstante, generan sus propias racionalidades, exponiendo la posibilidad de que la ontología social, y por tanto procedimental, se conforme como actualidades heterogéneas, posibles de ser consideradas a partir de tal multiplicidad.

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1 Según Oliver, Lorenc & Innvær (2014), la EBM se remontaría a 1972, a partir del trabajo seminal de Archie Cochrane sobre efectividad y eficiencia. Sin embargo, mantenemos como fecha 1993, año en que se generó por primera vez una definición sistematizada (Mykhalovskiy & Weir, 2004).

2 Se trata de nuevas relaciones de consumo de servicios que establece un sistema de interdependencias sociales, técnicas y económicas entre el Estado, el sector privado, los derechos sociales y la participación ciudadana, haciendo cada vez más difusa las distinciones entre tales componentes (Kooiman, 2005).

3 Los términos enact y enactment, no tendrían una traducción directa al castellano, pero hacen hincapié en cómo las prácticas no sólo participan de la relación con ciertos objetos, sino también ayudan a generarlos o promulgarlos a través de su accionar (Mol, 2005).

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