İnqilab Əhmədov
Yüklə 405,02 Kb.
|
 
İCTİMAİ VƏSAİTİN AÇIQ CƏMİYYƏT İNSTİTUTU MONİTORİNQİ MƏRKƏZİ - YARDIM FONDU Gürcüstan sosial-iqtisadi və institusional islahatlarının ölkə iqtisadiyyatına təsiri və Azərbaycan höküməti üçün tövsiyyələr BAKI, 2009 Müəllif qrupu: İnqilab Əhmədov, iqtisad elmləri doktoru Kənan Aslanlı Şəhriyar Əhmədov Mündəricat Giriş Bölmə 1. Gürcüstanda institusional islahatlar və iqtisadi dirçəliş 1.1. Unikal siyasi, iqtisadi və sosial eksperimentin arxasında hansı zərurət dururdu 1.2. Siyasi hakimiyyət islahatları aparmaqda hansı məntiqi ardıcıllığı seçdi 1.3. Dövlət idarəetmə sistemində və qərar qəbuletmə mexanizmində islahatlar 1.4. Gürcüstan hökümətinin kadr siyasəti 1.5. İnzibati idarəetmə islahatlarının xronikasında mərhələlər 1.6. Siyasi hakimiyyət hansı uğurları əldə etdi 1.7. Siyasi hakimiyyət nədə uduzdu Bölmə 2. Gürcüstanın iqtisadi siyasətində son 5 ilin islahatları 2.1. Makroiqtisadi siyasət 2.2. Fiskal siyasət 2.3. Ticarət siyasəti 2.4. Maliyyə sektoru 2.5. İnvestisiya siyasəti 2.6. Özəlləşdirmə 2.7. Beynəlxalq reytinq dərəcələrində dəyişikliklər 2.8. İşsizlik və inflyasiya problemi 2.9. Böhranlar (müharibə və qlobal maliyyə böhranı) və Gürcüstan Bölmə 3. Gürcüstanda həyata keçirilən sosial islahatlar 3.1. Yoxsulluğun azaldılması uğrunda islahatlar 3.2. Əhalinin gəlirləri və gəlirlərin bölüşdürülməsi 3.3. Sosial yardım sistemində islahatlar 3.4. Kənd təsərrüfatında istehsalın azalması yoxsulluğun əsas səbəblərindən biri kimi 3.5. İşsizlik: yoxsulluğun digər əsas səbəbi 3.6. Təhsil sistemində islahatlar 3.7. Səhiyyə sistemində islahatlar 3.8. Pensiya sistemində islahatlar 3.9. Regional iqtisadiyyat: Potidə “Azad İqtisadi Zona”nın yaradılması Nəticələr Tövsiyyələr Yekun qeydlər Əlavə 1. İnstitusional müqayisəli təhlil Əlavə 2. Müstəqil Gürcüstan tarixinin ən mühüm hadisələri: İstifadə olunan mənbələr Abstrakt Bu sənədin yazılmasında əsas məqsəd əsrin əvvəlində Gürcüstanda baş verən hakimiyyət dəyişikliyi və aparılan islahatların ölkənin sosial-iqitsadi inkişafına və habelə dövlət idarəçiliyi prosesinə təsirini öyrənərək, Azərbaycan hökumətinə bu sahədə hansı addımların faydalı olacağını tövsiyyə etməkdən ibarətdir. Müəllif qrupu Gürcüstanın siyasi səhnəsində hələ indi də cərəyan etməkdə davam edən dramatik hadisələrdən mümkün qədər neytral mövqedə durmaqla qonşu ölkənin siyasi dəyişikliklərinə obyektiv qiymət verməyə çalışmış, daha çox Azərbaycan üçün yararlı ola biləcək məqamlara xüsusi önəm vermişdir. Giriş Son 4 ildə Gürcüstan regionun sürətlə sosial-iqtisadi dəyişikliklərə məruz qalan ölkələrindən birinə çevrilmişdir. Ölkədə müşahidə edilən stabil yüksək iqtisadi artımın (2007-ci ildə bu artım 12% olmuşdur) arxasında məhz sosial-iqtisadi və institusional islahatların dayandığı xüsusilə vurğulanır. Belə ki, Gürcüstan son bir neçə ildə bir çox köklü problemlərin qalmasına baxmayaraq, korrupsiyanın azaldılması, iqtisadi liberallaşmanın genişləndirilməsi, gömrük rüsumları və vergi dərəcələrinin optimallaşdırılması, texniki tənzimləmənin keyfiyyətliliyi, mülkiyyət hüquqlarının qorunması və dövlət qulluğu islahatları istiqamətlərində ciddi addımlar atmışdır. Bunlarla yanaşı, Gürcüstan hökuməti yoxsulluğun azaldılmasını da qarşısına bir məqsəd kimi qoyub. 2003-cü ildə hökumət 2003-2006-cı illər üçün İqtisadi İnkişaf və Yoxsulluğun Azaldılması Proqramını (EDPRP) qəbul etmişdir. Bu proqramın iki əsas məqsədi var: (i) illik 5-8% iqtisadi artım tempi ilə sürətli və davamlı iqtisadi inkişafa nail olmaq; (ii) ekstremal yoxsulluq səviyyəsinin 2015-ci ilə qədər 14%-dən 4-5%-ə qədər, ümumi yoxsulluq səviyyəsinin isə 52%-dən 20-25%-ə qədər azaldılması. Gürcüstan bu proqramı BMT-nin Minilliyin İnkişaf Məqsədləri ilə əlaqəli icra etməkdədir. Beləliklə, Gürcüstan indiki halda məhdud iqtisadi resurslarla ciddi islahatlar aparmaq iradəsini ortaya qoyan bir ölkə kimi qarşımıza çıxır. Eyni zamanda, nəzərə almaq lazımdır ki, hər iki ölkə tranzitiv sosial-iqtisadi sistemə və oxşar problemlərə malikdir. Qonşu ölkədəki iqtisadi və institusional situasiyanın resursla zəngin, lakin mühüm islahatları ləngiyən Azərbaycan üçün müqayisəli öyrənilməsi xüsusi önəm kəsb edir. Əgər Gürcüstandakı islahatların genezisi və şərtləndirici amilləri, habelə bu islahatların ölkə iqtisadiyyatına hansı konkret dəyərləri verməsi tam aşkarlanarsa (nəzərə alaq ki, bu istiqamətdə ciddi tədqiqatlara ehtiyac böyükdür), buradan Azərbaycanda rellaşması qaçılmaz olan mühüm islahatlar üçün “yol xəritəsi”nin zəruri elementləri ortaya çıxa bilər. Gürcüstandakı iqtisadi vəziyyətin öyrənilməsini onun Azərbaycan üçün enerji dəhlizi olması faktoru da zəruri edir. Bütün bunları nəzərə alaraq İctimai Vəsaitin Monitorinqi Mərkəzi “Gürcüstan sosial-iqtisadi və institusional islahatlarının şərtləndirici amillərinin və ölkə iqtisadiyyatına təsirinin (Azərbaycanla müqayisəli şəkildə) öyrənilməsi Layihəsi”ni həyata keçirməyi təklif etmişdir və bu tədqiqat layihəsi Açıq Cəmiyyət İnstitutu – Yardım Fondu tərəfindən tam şəkildə dəstəklənmişdir. Tədqiqat layihəsinin əsas məqsədi – Gürcüstanda müşahidə edilən və geniş rezonans doğuran sosial-iqtisadi və institusional islahatların dərindən öyrənilərək əsas səbəb və nəticələrin ortaya qoyulması, habelə əsas islahat parametrlərinin Azərbaycanla müqayisə edilərək tövsiyyələrin hazırlanması olmuşdur.
Bu tədqiqatda onun miqyasına uyğun olaraq aşağıdakı metodlardan tam və ya qismən istifadə edilmişdir: a) Ekspert sorğusu. Tədqiqat layihəsi çərçivəsində Gürcüstanın həm yüksək rəsmi dövlət orqanı vəzifəsi tutan məmurlar, həm müstəqil ekspertlər, həm də vətəndaş cəmiyyəti fəallarından bəziləri ya birbaşa, ya da dolayı ekspert sorğusuna cəlb edilmişlər (müvafiq siyahı sonda əlavə edilmişdir). b) Statistik təhlil. Bu tədqiqatda həm beynəlxalq təşkilatların (Dünya Bankı, BMT, AVROstat və s.) məlumat bazalarından, həm Gürcüstan hökumətinin rəsmi məlumatlarından, həm də alternativ hesablamalardan istifadə edilməklə relevant statistik təhlil aparılmışdır. c) Situasion təhlil (“case analysis”) və kameral təhlil (“desk analysis”). Toplanan bütün yekun informasiyalar, ilkin təhlil materialları, aparılan hesablamalar tədqiqat layihəsinin ekspertləri tərəfindən sistemləşdirilmiş, yeni “case”lər əlavə olunmuş, iş akademik tədqiqatla müasir siyasət sənədinin (policy paper) strukturunun kombinə edilmiş formatında təkmilləşdirilmişdir. Bölmə 1. Gürcüstanda institusional islahatlar və iqtisadi dirçəliş 1.1. Unikal siyasi, iqtisadi və sosial eksperimentin arxasında hansı zərurət dururdu 2003-cü ildə Gürcüstanda siyasi hakimiyyətin dramatik formada dəyişməsi, o dövr üçün və bütövükdə postsovet məkanı üçün xarakterik olmayan bir hadisə idi. Həqiqətən də postsovet tarixində stabillik bərqərar olandan sonra ilk dəfə olaraq cəmiyyətin böyük əksəriyyətinin dəstəyi ilə hakimiyyətə siyasi müxalifət gəldi. Həmin ana qədər ritorik xarakter daşıyan “hakimiyyətə gəlsək nə edəcəyik” şüarı indi ilk dəfə olaraq konkret praktiki xarakter daşıyırdı. Yenicə hakimiyyətə gəlmiş və hələ ki, cəmiyyətin mütləq əksəriyyətinin dəstəyini hiss edən Saakaşvili hakimiyyəti üçün isə bu həm də ölüm-dirim mübarizəsi idi. İndiyə qədər postsovet məkanında heç kim qartlaşmış sovet planlı iqtisadi modelinə belə güclü müharibə elan etməmişdi (Baltik ölkələri əlahiddə məkan kimi bu sıradan sayıla bilməz). Artıq nə etməli sualı ritorik sualdan və populist şüarlardan yerə enərək konkret praktiki iş prinsipinə çevrilməliydi. Əlbəttə belə taleyüklü işin arxasında böyük məsulliyyət durmalıydı. Sosial gərginliyin maksimum həddə çatdığı ölkədə elə bir siyasi iradə ortalığa qoyulmalıydı ki, görüləcək işlər ardıcıl, uzun zamana ünvanlanmış, ancaq eyni zamanda mümkün qədər tez bəhrəsini verən olsun. Bütün bunlarla yanaşı əsas hədəf kimi isə görüləcək işlərin dönməz xarakter almasını təmin etmək lazım gəlirdi. Bu işləri çoxsaylı maneələr, xüsusən də mənfi eksternaliti (Rusiya) fonunda görmək lazım idi. Gürcüstanda siyasi dəyişikliklərin arxasında hansı zərurət dururdu? Doğrudan da demokratiya və liberal iqtisadiyyat şüarı ölkədəki çoxluğun ehtiyacından doğurdu? Burada həlledici rolu bu dövr üçün ölkənin əsas problemi olan yoxsulluq və korrupsiya oynadı, yoxsa siyasətə can atan bir qrup insan bəzi xarici faktordan istifadə edərək, sadəcə olaraq yaranmış əlverişli siyasi vəziyyətdən məharətlə istifadə etdi? Rusiyada 1917-ci il oktyabr analogiyası ixtiyarı olaraq göz önünə gəlir. Amma Gürcüstanda deyəsən ayrı ab-hava idi. Bütün bu tarixi dəyişikliklərin arxasında heç şübhəsiz ciddi zərurət dururdu. Bu tarixi zərurəti kristallaşdırıb onu son dərəcə ciddi edən aşağıdakı amillər mövcud idi.
Beləliklə 2003-cü il üçün Gürcüstanda ictimai – siyasi durum son dərəcə ağır idi və əhalinin əksər hissəsi çıxış yolunu siyasi hakimiyyətin dəyişməsində görürdü. 1.2. Siyasi hakimiyyət islahatları aparmaqda hansı məntiqi ardıcıllığı seçdi Məhz bu mürəkkəb dövrdə, yuxarıda qeyd edilən amillərin təsiri altında ölkədə siyasi hakimiyyət nisbətən asan yolla, qansız-qadasız dəyişdi. Hakimiyyətə Saakaşvili başda olmaqla demokratiya şüarı altında yeni siyasi qüvvə gəldi. Mövcud vəziyyəti nəzərə alaraq Saakaşvili hakimiyyəti islahatlar paketini aşağıdakı istiqamətlərdə nəzərdə tutdu:
Yuxarıda sadalanan işləri görmək üçün ilk növbədə böyük əzmkarlıq tələb olunurdu. Bunu isə güclü və etibarlı komanda ilə həyata keçirmək lazım gəlirdi. Etibarlı komanda anlayışı hələ demokratik dəyərlərin tam bərqərar olmadığı Gürcüstanda olduqca nisbi bir anlayış idi. Siyasi elitanın əsas fiqurlarını hansı yolla daimi nəzarətdə saxlamalı, onların yaxın gələcəkdə digər düşərgəyə işləməməsinə necə əmin olmalı, və nəhayət Rusiya faktorunun hakim komandanın kadrları vasitəsilə ölkəyə və hakimiyyətə neqativ təsirini necə neytrallaşdırmalı? Bu və buna oxşar suallara tez bir zamanda cavab tapılmalı və eyni zamanda pozitiv sosial effektə malik təxirəsalınmaz işlər görülməli idi. Vəziyyətin olduqca gərgin və eyni zamanda qeyri standart olduğunu nəzərə alaraq siyasi hakimiyyət çox ciddi və tarixi əhəmiyyət daşıyan əməli işə keçdi. 1.3. Dövlət idarəetmə sistemində və qərar qəbuletmə mexanizmində islahatlar Saakaşvili hakimiyyətinə miras qalan dövlət idarəetmə sistemi Sovet inzibati amirlik sisteminin bir qədər kosmetik islah edilmiş forması idi. Qərarların qəbulu əksər halda çoxsaylı instansiyaların dərkənarı ilə və həyata keçirilən hökumət addımlarının ləngiməsi ilə müşaiyyət edilirdi. Əsas məsələ isə onda idi ki, mövcud idarəetmə mexanizmi demək olar ki, yaranmaqda olan bazar-rəqabət münasibətlərinə adekvat reaksiya verməkdə aciz idi. Bu problem yalnız Gürcüstanın əlahiddə problemi deyildi. Problemin fundamental həlli bazis- üstqurum (biznes – dövlət) münasibətlərində və onların bir-birinə təsir imkanlarının yaradılmasında aksentin dəyişilməsində idi. Ümumi şəkildə bu fərq daha lakonik şəkildə biznesin dövlətə xidmət etməyində, və ya əksinə, dövlətin biznesin xidmətində durmasından keçən ana xəttdən keçir. Dövlət idarəetmə sistemi istisnasız olaraq bütün postsovet ölkələrində real bazar münasibətlərinin qurulmasında ən böyük əngəllikdir. Və bu əngəllik əksər postsovet ölkələri üçün, təəssüflə qeyd edilməlidir ki, indiyə qədər də qalmaqdadır. Azərbaycanda da bu iş olduqca ağrılı şəkildə gedir. Hələ 1995-ci ildən - ölkədə siyas və iqtisadi sabitlik yaranan andan - Dünya Bankı Azərbaycan hökumətinə sistemli idarəetmə paketini təklif etdi və bu işi ardıcıl olaraq həyata keçirməyi tövsiyyə etdi. O zaman Azərbaycan üçün dövlət idarəetmə sistemində islahatlar: a) dövlət xərcləmələrinin idarəetməsində səmərəliliyin artırılmasından; b) ölkədə beynəlxalq audit standartlarının tətbiqindən; c) inzibati islahatlardan; d) hüquq-məhkəmə sisteminin islahatlarından keçirdi. Kifayət qədər məntiqli və ciddi təsir bağışlayan bu paket, onu həyata keçirmək üçün hökumətdən ciddi siyasi iradə tələb edirdi. Nəzərə almaq lazım idi ki, bütün bu islahatları ardıcıl olaraq həyata keçirmək ölkədə çoxsaylı məmur ordusunun müqavimətinə məruz qalmaq demək idi. Bu isə o demək idi ki, yuxarıda qeyd edilən islahatlar paketini həyata keçirməkdə ən ağır mərhələ inzibati sahədə islahatların aparılması olmalıydı. Niyə? İlk növbədə ona görə ki, sovetin mirası olan “dövlət biznes üçün yox, biznes dövlət üçün” yaşamı hökuməti öz idarəetmə piramidasını köklü şəkildə dəyişməyə sövq edirdi. Bu isə hələ də güclü olan məmur odrusunun güclü lobbisi ilə üz-üzə durmaq demək idi. Bu dillemmanın postsovet ölkələrində yeni hakimiyyət üçün nə qədər təhlükəli olmağını anlamaq üçün bir haşiyəyə çıxaq: 90-cı illərin lap əvvəllərində Xalq Cəbhəsi hakimiyyəti dövründə bu səddi dəf etmək arzusunda olan hakimiyyətin tezliklə süqütunda məhz bu amilin həlledici rolu oldu. Hakimiyyətin əsas siyasi postlarına malik olan Xalq Cəbhəsi səhvən hesab edirdi ki, əsas postlara nəzarət etməklə ölkəyə nəzarət edir. Əslində isə qərarlar idarəçilik dəhlizlərində hazırlandığından onların həyata keçirilməsi (və ya daha vacibi - qəbul edilmiş qərarların reallaşmasında cürbəcür əngəlliklərin yaradılması) demək olar ki, bütövlükdə sovet idarəetmə sistemindən toxunulmaz qalan inzibati amirlik sistemində yaşamaqda davam edən güclü məmur odusu üçün su içmək kimi asan bir şey idi. Azərbaycanda inzibatı islahatların ana xəttini mərkəzi hakimiyyətin – Nazirlər Kabinetinin (NK) reorqanizasiyası təşkil edirdi. Aparılan islahatlar nəticəsində o zaman böyük gücə malik Nazirlər Kabineti (bəzi halda əngəlliklər yaratmaq baxımından bu orqan indi də güclü olmaqda davam edir) islah edilib, Mərkəzi Hökumətin Apparatı şəklində fəaliyyət göstərməli idi. Prinsipial fərq onda idi ki, o zaman inersion olaraq NK-nın çoxsaylı şöbələri (27) əksər halda nazirliklərin işini təkrarlayır və hökumətin sosial – iqtisadi siyasətini formalaşdırmaq əvəzinə cari işi həyata keçirirdi. Təklif edilən tövsiyyələr isə hökuməti bu strukturu ləğv edib kiçik və mobil bir apparata malik olmaqla NK-nı nazirliklərin işini koordinasiya etməyə səsləyirdi. Nəticə etibarı ilə bu islahat paketi Azərbaycanda indiyə qədər də tam həyata keçmədi. Dublyaj şöbələrin ləğvinə, bu və digər nazirlik və dövlət qurumlarında kəskin ixtisarlara baxmayaraq, NK bu gün də siyasət formalaşdıran instansiyaya çevrilməyib. Düzdür, bu dövr ərzində nazirliklərin siyasi və funksional yükü kəskin artdı və indi əksər nazirliklər və dövlət qurumları, qərar verən instansiya kimi öz işini birbaşa Prezident Administrasiyası ilə qurur və beləliklə NK bəzən lazımsız bir qurum xarakteri alır. Amma bununla yanaşı onu da qeyd etməliyik ki, NK hazırda bir sıra qərarların qəbul edilməsində, xüsusilə daxili bazarda enerji daşıyıcılarının qiymətinin bazar qiymətindən aşağı olduğu hallarda və dövlət təbii inhisarların (ARDNŞ, Azəriqaz, Azərenerji, Azərsu və s.) qarşılıqlı münasibətlərini tənzimləməkdə təsirli rol oynayır. Bu fakt NK-nin vacibliyindən daha çox islahatların yarımçıqlığı ilə əlaqədar mövcud olan qeyri bazar münasibətlərini idarə etmək zərurətindən doğur. Gürcüstanda bu məsələ əvvəldən ciddi şəkildə qoyuldu. Hakimiyyət xüsusən ilk anlarda imitasiya xatirinə yox, doğrudan da real bazar münasibətlərinin qurulmasına xidmət edən adekvat dövlət idarəetmə sisteminin yaradılmasında çox maraqlı idi. Bunun üçün bir neçə vacib səbəb var idi:
Sonrakı hadisələr göstərdi ki, məhz bu-sonuncu səbəb proseslərin hökumətin arzulamadığı istiqamətdə inkişafında həlledici rol oynadı. Ancaq əlbəttə ki, bu yalnız xarici amil idi. Daha fundamental proseslər daxildə baş veriridi. 1.4. Gürcüstan hökümətinin kadr siyasəti Gürcüstanda aparılan islahatların və bütövlükdə Saakaşvili hakimiyyətinin fəaliyyətində kadr siysəti xüsusi önəm daşıyır. İnqilabdan sonrakı ilk dövrdə hakimiyyətdə köklü dəyişikliklər və komandaya tamamilə yeni mütəxəssislərin dəvət edilməsi təbii xarakter daşıyırdı. Aydın məsələ idi ki, Şevardnadze komandasında olan kadrlar yeni vəzifə üçün yararlı sayılmırdı. Kadr işi həm də siyasi məsələ olduğundan bütün keçid ölkələrində olduğu kimi Gürcüstanda da buna xüsusi əhəmiyyət verildi. İlk dövrdə hakimiyyət kadr siyasətində aşağıdakı amillərə önəm verirdi:
Yuxarıda qeyd edilən daha ciddi islahatlara girişməklə hakimiyyət özünü faktiki olaraq ciddi imtahana çəkməli oldu. Liberal xarakter daşıyan ilk addımlar ölkədə ciddi rezonansa səbəb olmaqla, həm də güclü maneə ilə rastlaşırdı. Belə ki, hakimiyyət çox tezliklə anladı ki, ölkədə nisbətən asan yolla, maneəsiz biznes edib varlanan bir qrup sosial təbəqə tədricən mövcud hakimiyyət üçün təhlükəyə çevrilir. İnstitusional sistemin hələ oturuşmadığı və mental baxımdan insanların böyük əksəriyyətinin hələ yalnız qanunlarla tənzimlənən cəmiyyətdə yaşamağın mümkün olduğunu dərk etmədiyi bir şəraitdə bu təhlükə çox real görünürdü. Belə çıxırdı ki, əksər tarixi anlarda olduğu kimi, inqilabdan bəhrələnənlər başqası ola bilərdi. Nəzərə alsaq ki, belə narazıların Rusiya tərəfindən dəstəklənməsi artıq baş verməyə başlamışdı, hakimiyyət ciddi addımlar atmağa və islahatlar siyasətində ciddi dəyişikliklər etməyə artıq məcbur idi. Bu andan başlayaraq hakimiyyət aşağıdakı təhlükələri əsas hədəf kimi seçdi və onların neytrallaşdırılması yolunda ciddi işlər görməyə başladı:
Gürcüstanda həyata keçirilən institusional islahatların aşağıdakı sxem vasitəsilə dəqiq təsvirini verə bilərik: 
Yüklə 405,02 Kb. Dostları ilə paylaş:
|