Bankacılık Sisteminde Mali Bünye Sorunları ve Yeniden Yapılandırmada Ülke Uygulamaları Aydan Aydın Alpan İnan Burçak Tulay Pelin Ataman (*)

Değerlendirme

Amerikan bankacılık sistemindeki iyileştirme çalışmalarının maliyetinin 150 milyar dolar (1988 yılı milli gelirinin yüzde 3’ü) civarında olduğu yönünde tahminler bulunmaktadır. 1991 tarihli İyileştirme Yasası çerçevesinde sorunlu bankalarla ilgili faaliyetleri sürdürmesi için FDIC'e 70 milyar dolar kaynak aktarılmıştır. Coğrafi ve işlevsel ayırım konusundaki kısıtlamalar azaltılmış, banka birleşmeleri teşvik edilmiştir.
ABD deneyimi mali kuruluşların coğrafi ve işlevsel olarak ayrılmış olduğu sistemlerde ödeme güçlüğü içindeki bankalar ile ilgilenmenin zorluklarını ortaya koymaktadır Ayrıca mevduat garantisi şeklinde kendini gösteren kamu sermayesinin özel sermayenin bir alternatifi olmadığını göstermektedir.

Yurtiçi yatırım ortaklıkları, sigorta şirketleri ve aracı kuruluşlara ek olarak yabancı bankalardan kaynaklanan rekabet ortamı banka ve küçük tasarruf kuruluşlarını daha fazla risk almaya ve bilançodışı işlemlerini artırmaya yöneltmiştir. Bütün bu faktörlerin ekonominin yavaşladığı bir döneme rastlaması ise bankacılık sektöründe büyük kayıplara neden olmuştur.

ABD'deki bankacılık sektörüne ilişkin deneyimlerden çıkarılabilecek sonuçlar aşağıdaki gibi sıralanabilir :

En sofistike gözetim ve denetim sistemi bile büyük banka iflaslarını önlemekte zaman zaman başarısız olabilmektedir. Bankacılık sektörü kendisinden kaynaklanan yapısal sorunlar ve ekonominin dönemselliği gibi etkenlere maruzdur. Vergi oranlarının artırılması gelişmiş veya gelişmekte olan bir ülke ekonomisini gayrimenkule yönlendirdiği takdirde bankalar zorlanabilmektedirler.

Gözetim ve denetim sistemi ne kadar gelişmiş olursa olsun mali sektörün kendisi kadar hızlı değişim gösterememektedir. Her bankaya uyacak türden bir gözetim yaklaşımı etkin olmamaktadır. Bankalar büyüklük, faaliyet alanları, risk eğilimleri itibarı ile farklılıklar göstermektedir. Büyük bankalar arasında bile aynı risk profili, risk kontrolü ve yönetim yapısı olan iki banka yoktur. Kurumun iş faaliyetleri karmaşıklaştığı ölçüde gözetimin de daha sofistike yöntemler ile yapılması gerekmektedir.

Piyasa ekonomisine en fazla uyan ülkelerde bile banka zararları bütçe açığı yaratabilmektedir. ABD’de sistemin oldukça yüksek bir oranını özel bankalar oluşturuyor olmasına karşın banka zararlarının büyük bir kısmı bütçeden veya sigorta fonlarının Hazine garantisi altında almış olduğu borçlar ile karşılanabilmiştir.

Önlemlerin alınmasında gecikilmesi nedeniyle maliyet artmış, bunun sonucunda FSLIC’in zaten yetersiz olan kaynakları ödeme gücü bozulmuş, bankalara destek sağlamada yetersiz kalmıştır. Sorunlu bankalar hakkında ne kadar çabuk önlem alınırsa toplumsal maliyeti o kadar az olmaktadır. Amerikan örneğinde siyasi irade oluştuktan sonra sorunun çözülebilmesi amacıyla ulusal kaynaklar seferber edilmiş ve profesyonellerin becerileri doğrultusunda başarıya ulaşılmıştır. Pekçok gelişmekte olan ülkenin bu tür konularda siyasi irade ve/veya gerekli beceriden yoksun olması nedeniyle zorlandığı gözlenmektedir. Mali düzenlemelerin uygulanmasında yapılan zamanlama hataları varolan yapısal sorunları daha da artırmış, zararların çoğalmasına yol açmıştır. Mali liberalleşme sürecinde rekabeti engelleyen düzenlemeler ortadan kaldırılmalı, ancak çıkar çatışmasını, suistimali ve ahlaki riski önleyici düzenlemelere sıkıca uyulmalıdır.

10. İspanya

İspanya bankacılık sektöründe 1977-1985 yılları arasında gerçekleşen krizden mevcut 110 bankadan 52’si ciddi ölçüde etkilenmiştir. Bankaların bir bölümü önce kamulaştırılıp ardından tekrar özelleştirilmiş, bir bölümü Mevduat Garanti Fonu vasıtasıyla tasfiye edilmiş, diğer bir bölümü ise yerli ve yabancı bankalar tarafından satın alınmıştır.

Fon’un devraldığı bankaların bir kısmı sermaye aktarımı sağlandıktan sonra satılmış, bir kısmı ise derhal tasfiye edilmiştir. Güçlü ve büyük bir özel bankanın zor duruma düşmüş bir bankayı satın alması resmi müdahale olmadan pek fazla mümkün olamamıştır. En büyük yedi banka krizden diğerlerine oranla daha az etkilenmiş ve zor duruma düşen pek çok küçük ve orta ölçekli bankayı satın almışlardır.

İspanya bankacılık krizinin başlıca nedenleri arasında tüm dünyayı sarsan 1973-74 petrol krizi, bu olay karşısında alınan önlemlerin yetersizliği ve sektörün yeterli gözetim ve düzenlemeler olmadan, zaten hızlı büyüyen ekonomiden daha hızlı ve aşırı büyümüş olması yer almaktadır. Sanayi gruplarının yoğun bir şekilde banka sahibi olmaları ve kötü yönetim de diğer önemli nedenler arasındadır. Krizin net maliyeti yapılan tahminlere göre 1985 sabit fiyatlarıyla milli gelirin yüzde 5.6’sı kadar olmuştur. Maliyetin yaklaşık yüzde 80’lik bir kısmı Fon veya İspanya Merkez Bankası tarafından üstlenilmiştir.

Fon’un finansmanının yarısı özel bankalardan, yarısı da Merkez Bankası’ndan sağlanmıştır. Fon’un devraldığı bankaları kısa sürede satılabilir duruma getirip elden çıkarması Kanun’da belirtilmiştir. Bu uygulama İspanyol bankacılık sektöründe uzun sürecek olan bir yapısal reform sürecinin başlangıcını oluşturmuş olup pekçok ülke için model oluşturmuştur.

İspanya’da bankacılık ile ilgili düzenlemelerin, mevzuat ve bir takım teknik oranlara uyumun kontrolü dışında fazla gelişmiş olmaması, 1980’li yılların ortalarına kadar en yetkili düzenleme ve denetim organının Merkez Bankası değil de Maliye Bakanlığı olması, İspanya Bankacılık Yasası’nın kötü yönetimlere dair herhangi cezai bir müeyyide öngörmemiş olması ve şeffaflığın kısıtlı olması, bir holdinge bağlı bankaların gerçek durumlarının belirlenmesinde karşılaşılan güçlükler özellikle ekonomi durgunluk dönemine girdiğinde önemli bir sorun oluşturmuştur.

Nitekim, 1970’lerin mali liberalizasyon sürecinde kurulmuş olan bankaların hepsinde kriz sonrası el değiştirme yaşanmış, krize yakalanan bankaların yüzde 90’ı 1973-1978 döneminde kurulmuş olan bankalardan oluşmuştur.

Dikkati çeken bir nokta krize giren bankaların kredi ve risk yoğunlaşmalarında yasal sınırların aşılmış olmasıdır. Bir kısmı zamanında teşhis edilmiş olsa da Merkez Bankası’nın müdahale edip yaptırım uygulama yetkisi bulunmadığından sorunların üzerine gitmek mümkün olamamıştır.

Krize ilk önlem olarak 1977 yılında Mevduat Garanti Fonu kurulmuştur. Fon sadece tasfiye işlemleri ile ilgilenmiş, yeniden yapılandırma ve satış işlemleri ile ilgilenmemiş, dolayısıyla Merkez Bankası’nın eksik kaldığı noktaları giderme konusunda etkili olamamıştır.

Fon’un bu eksikliğini gidermek amacıyla 1978 yılında Bankacılık Şirketi (Banking Corporation) kurulmuştur. Şirket ödeme güçlüğü çeken bankaların geçici olarak yönetimini devralmış olmasına karşın pay sahiplerinin sermaye aktarımı veya hisselerinin nominal değerden şirkete devredilmesi, şirketin doğrudan sermaye enjeksiyonu yapamaması bir dezavantaj oluşturmuştur.