1
H
ÖKUMƏTIN
E
FFEKTIVLIYINI
A
RTIRMAQ
:
“
B
EYIN
M
ƏRKƏZLƏRI
”
NIN
Q
ƏRAR
Q
ƏBUL
E
TMƏDƏ
R
OLU
Ayxan Nəsibli
Açar sözlər: yaxşı idarəetmə, siyasət, siyasi strategiya, “beyin mərkəzləri”
Qısa xülasə:
Bu siyasət sənədi Azərbaycan daxil olmaqla, digər keçid dövrü yaşayan və bənzər situasiyada
olan müxtəlif ölkələrdə siyasət nəticələrə (policy outcomes) cavab olaraq yazılmışdır. Bu
bənzərliklər dövlət sektoru idarəetməsində monopoliyanın və geniş səlahiyyətli hökumət (big
government) anlayışını əhatə edir. Keçmişdə geniş səlahiyyətli hökumət və dövlət sektoru
nəticəsi arasında əlaqələrin müsbət olduğu düşünülürdü. Lakin dövlət sektoru idarəetməsində
islahatlar və məhdud dövlət resurslarının istifadəsi ilə yuxarıda göstərilən əlaqələr qanuni
gücünü itirmiş oldu.
Burada qeyd edilməlidir ki, keçid dövrü yaşayan ölkələrdə problemlərin həlli üçün hökumətə
böyük ümid var; hətta baxmayaraq ki, dövlət sektoruna güclü mənəvi təhlükə təsiri
mövcuddur və inam da azdır. Bu dixotomiya və anlaşılmazlığa görə, qərar qəbul etmə
proseduruna cəlb olunan iştirakçılar üzərində dayanmaq vacibdir.
Yuxarıdakı arqumentlərə əsaslanaraq, siyasət sənədinin əsas məqsədi qərar qəbul etmə
prosesində hökumət tərəfindən inhisarda olmayan ən yaxşı mümkün dövlət sektoru
strukturunu tapmaqdır. Başqa ölkələrin təcrübəsi göstərir ki, uyğun şəkildə dizayn olunmuş
hökumət strukturu əsasında siyasi qərarların hazırlanması daha davamlı olur. Bundan başqa,
inhisarlaşdırılmamış qərar qəbul etmə prosedurunun qəti olaraq daha böyük müsbət effekt
verəcəyi nəzərdə tutulur; bu yalnız plüralizm və hökumətdən kənar siyasi ideyalar/
alternativlər gətirmək haqqında deyil, həm də dövlət sektoru idarəetməsində yaxşı idarəçilik
prinsiplərinin tətbiqi haqqındadır.
2
Bu sənəd üç hissəyə bölünür. Birincisi, problemlərlə bağlı hesabat işlənib hazırlanır. Ardınca,
status- kvo/ problemin qarşısını almaq üçün iki alternativ siyasət və ya ssenari göstərilir.
Sonda ən yaxşı mümkün siyasət seçiminin tətbiqi üçün hökumətin diqqətinə çatdırılacaq
tövsiyələr verilir.
Sənədin problem hissəsi Azərbaycanda dövlət sektoru strukturunu və qərar qəbul etmə
proseduru üçün cəlb edilən iştirakçıları müəyyən edir. Monopoliya və siyasət-siyasi (politics-
policy) məsələlərin üst-üstə düşdüyünü nəzərə alaraq, sovet tipli bürokratiyanın 21-ci əsr
idarəetmə vasitələri və mexanizmləri ilə uyğun gəlmədiyi təsdiq edilir. Eyni zamanda, bu
sistem çoxluğa qarşı işləyir, cəmiyyətə korrupsiyalaşmış fəaliyyətlər, informasiya
asimmetriyası, məsuliyyətsizlik gətirir və yaxşı idarəetmə elementlərinin icrası pozulur.
Bu problemin öhdəsindən gəlmək üçün iki alternativ ssenari göstərilmişdir. Birinci, korporativ
idarəetmənin tədbiqi və ikinci “beyin mərkəzlərinin” qərar qəbul etmə proseduruna cəlb
olunması. Onlar üç indikator (göstərici) əsasında dəyərləndirilir: (1) maliyyə siyasəti (fiskal
siyasəti) və davamlılıq, (2) ideya yaratmaq bacarıqları, (3) mövcud güclü tərəflər və icra
mümkünlüyü.
Korporativ idarəetmə mexanizmi əsasən sahibkarlıq elementlərinin dövlət sektoruna tətbiqidir.
Özəl sektordan öyrənilən dərslər təsdiq edir ki, kiçik/limitli resurslardan istifadə olunmaqla
daha yaxşı nəticə əldə etmək mümkündür. Bundan başqa, ənənəvi bürokratiyanın problemləri
də aradan qaldırılır. Maliyyə siyasəti və davamlılıq nöqteyi-nəzərindən, bu siyasətin işə kənar
qüvvə cəlb etmək və dövlət xidmətlərinin özəlləşdirilməsi üçün baha olduğu hesab edilir, hətta
baxmayaraq ki, son nəticədə yüksəliş var. Ən önəmlisi odur ki, bu siyasətin tətbiqi ilə qərar
qəbul etmə proseduruna cəlb edilən əlavə iştirakçıların tipində heç bir dəyişiklik olmayacaq.
Eyni zamanda, ideya yaratma bacarığı tam zəifdir və Azərbaycanda korporativ idarəetmə
mexanizmini dəstəkləmək üçün güclü qanunvericilik və praktiki əsasa ehtiyac duyulur.
Nəticədə, bu alternativ siyasətin daha çox istehsal yönümlü olmasına baxmayaraq, o, qərar
qəbul etmə səviyyəsində dəyişikliyə cavab vermir.
“Beyin mərkəzləri”ni qərar qəbul etmə proseduruna cəlb etmək Azərbaycanda dövlət
sektorundan kənar müxtəlif iştirakçıların yetişməsinə cavabdır. Bu siyasətin tədbiqi fiskal
3
yükü azaltmağa təsir göstərəcəkdir. Siyasi ideyalar yaratmaq üçün “beyin mərkəzləri”nin
öhdəliyi, ixtisaslaşması və bacarıqları da, bu sektorun qərar qəbul etmə səviyyəsində iştirakına
əsas verən güclü tərəfləridir. Eyni zamanda, onların hazırkı peşəkarlığı və legitimliyi bunun
əhəmiyyətini daha da artıracaqdır. Beləliklə, “beyin mərkəzləri”ni qərar qəbul etmə
proseduruna cəlb etmək Azərbaycanda optimal bir ssenaridir.
Bu siyasəti həyata keçirmək üçün hökumətin nəzərə almalı olduğu müxtəlif məqamlar var:
qanunverici əsası yaratmaq, rəqabət qanununda dəyişikliklər etmək, hökumətin gündəliyində
şəffaflıq və qeyri-hökumət iştirakçılarının məsləhətini nəzərə almaq.
Problemlərlə bağlı hesabat: mövcud qərar qəbul etmə strukturu ilə düzgün gəlməyən
nədir?
Keçid dövrü yaşayan ölkələrdə hökumətin ölçüsü və strukturu həlledici məsələlərdən biri
hesab edilir. Bu mühüm məsələnin məqsədi iqtisadi inkişafa aparan davamlı qərar qəbul etmə
strukturunun əsaslarını başlatmaqdır. Sovet hökmranlığı sayəsində, qərar qəbul etmə sahəsinin
inhisarlaşması və mərkəzləşməsi daxil olmaqla, dövlət sektorunun forması şaquli (yuxarıdan
aşağı) və yüksək bürokratik səviyyədə qalmışdır. O dövrdə bazar prinsiplərinin olmaması
dövlət sektorunun nəticəsi ilə faktiki hər hansı əlaqəsi olmayan “tam məşğulluq” fenomenini
gətirdi. 21-ci əsr dinamikası ilə bu əlaqənin səhv olduğunu nəzərə alır. Bundan əlavə,
cəmiyyətdəki müxtəlif iştirakçıların yetışməsi müddəti ilə, keçid ölkələrində siyasətin
hazırlanması platforması üçün islahatlar olmalıdır. Beləliklə, ora müxtəlif iştirakçıların cəlb
edilməsi üçün dəyişikliklər edilməli, keçid ölkələrində islahat tempi ərzində onların hüquqları
və öhdəlikləri nəzərə alınmalıdır.
Burada dəfolunmaz problem qərar qəbul etmə sahəsindəki qeyri-adekvat şəraitdir. Problemləri
nəzərə alaraq, Azərbaycanda siyasi hakimiyyət üçün savaşma və “partiya siyasəti”nin qərar
qəbul etmə sahəsi üzərindəki gücü azaldılmalıdır. Başqa sözlə, siyasət siyasi məsələlərdən
üstün olduğu təqdirdə, effektivlik baxımından ümumi təsir minimuma endirilməlidir. Əks
təqdirdə, bütün siyasətlər siyasiləşmiş olaraq qalacaq.
Başqa bir tərəfdən, proqnozlaşdırıla bilən və davamlı siyasət dinamikasının yaranması üçün
bu təsiri azaltmaq vacibdir. Davamlılığı qoruyub saxlamaq üçün siyasi qərarların
4
hazırlanmasında konsensusa güclü ehtiyac var. Bunu yalnız dövlət sektorunun hökumətin
monopolist formasından çıxardarkən mümkün ola bilər.
Məlum olduğu kimi, qərar qəbul etmə proseduru üzərində dövlət sektoru monopoliyası sonsuz
sayda mənfi effekt yaradır. Birincisi, hökumət səviyyəsində alternativ siyasət (və ya siyasi
seçimlər) yaratmaq üçün imkanlar zəif olur. Bu, hökumətin məqsədyönlü işləmək və əməldə
strateji əsaslara cavab vermək bacarığını zəiflədir. İkincisi, informasiya axını
məhdudlaşdırılır.
İnhisarlaşdırılan sistem şəraitində qeyri-hökumət orqanlarının (fərdi seçicilər daxil olmaqla)
informasiya əldə etmək, göstəriş vermək və yuxarıdan aşağıya şaquli nəzarət fəaliyyəti üçün
imkanları az olur. Bu o deməkdir ki, yüksək səviyyəli qərar qəbul edənlər (çox zaman
siyasətçilər) məsələnin kökü haqqında az anlayışa malik olmaqla qərar verirlər. Eyni zamanda,
məhdud dövlət resurslarının korrupsiya səviyyəsində və faydasız istifadə olunmasında artım
var. Nəticədə, insanlar sistemin qurbanı olur və effekti az olan siyasət işləmə proseduru
hökumətin məsuliyyətinin və qanuniliyinin olmamasına çıxarır.
Hal-hazırda, geniş səlahiyyətli hökümət anlayışı açıq-aydın bürokratiya formasında özünü
göstərir. Hökumət strukturu 18 nazirlik, 15 dövlət komitəsi və agentliyi, 8 dövlət
departamenti, 9 dövlət korporasiyası və 22 başqa dövlət təşkilatı tərəfindən təmsil edilir. Eyni
zamanda, 4 milyon işçi qüvvəsindən yalnız 1.38 mln-u tam ştat əsasında çalışır: 800 min nəfər
dövlət sektorunda (1/3 inzibatçı), yerdə qalanlar özəl sektorda fəaliyyət göstərir.
i
Bu statistic
göstərici bəyan edir ki, siyasətlərin hazırlanmasında dövlətin inhisarçılığı və səmərəsiz xərclər
siyasəti mövcuddur. Müvəffəqiyyətli ssenarilərə əsaslanaraq siyasətlərin qəbul olunmasında
bir neçə struktur vardır; harada ki, yüksək dərəcəli dövlət qulluqçuları yuxarı səviyyədən
gələn əmri axtarmağa ehtiyac duymayaraq, missiya və məqsədlərin yerinə yetirilməsi
istiqamətində işləyən qeyri-inhisarçı sistemə malikdir. Beləliklə, hökumətin uyğun ölçüsü və
strukturu qərar qəbul etmə prosesinə müsbət təsir gətirmək üçün olduqca vacibdir.
Nəzərdə tutulan tədqiqat sualı aşağıdakı kimidir:
- Siyasətlərin hazırlanması (qərar qəbul etmə) prosedurunda hökumətin effektivliyini artırmaq
üçün ən yaxşı mümkün ssenari hansıdır?
5
Oxucunun diqqətini dağıtmamaq üçün bu sənədin məhdudiyyətini göstərmək vacibdir. Bu
sənədi qərar qəbulu proseduru və strukturunda monopoliyanı ləğv etmək məsələsi üzərinə
yönəldilmişdir. Xarakter etibarilə , bu, idarəetmə pillələri prinsipini əks etdirməyən qərar qəbul
etmənin mərkəzləşməsi istiqamətinin əksinədir. Lakin, bu, hazırkı sənədin müzakirə mövzusu
deyil; əksinə, sənəd qərar qəbul etmə səviyyəsinə cəlb olunan iştirakçıları əhatə edir.
Ümumiyyətlə, nəzərdə tutulur ki, daha geniş səlahiyyətli hökumətlər az effektiv, amma
kifayət qədər bahalı olur. Yuxarıda qeyd edildiyi kimi, daha geniş səlahiyyətli hökumətlər və
nəticə arasında birbaşa müsbət əlaqə yoxdur. Bundan əlavə, geniş səlahiyyətli hökümətlər
fərdi ehtiyaclara cavab vermir, bazar iqtisadiyyatı prinsiplərinə qarşı çıxır və keçid prosesinə
zərər vurmaqla islahatların tempini çətinləşdirir. Maliyyə böhranından sonrakı dövr və güclü
səylər fiskal sektorun yükünü azaltmaq üçün dövlət sektorunun qərar qəbul etmə strukturunda
dəyişikliklərə yüksək stimul və həvəs yaratmalıdır.
Digər qurumları nəzərə almaqla alternativlərin müəyyən olunması:
Azərbaycan daxil olmaqla, keçid ölkələrin dövlət sektorunun qərar qəbul etmə strukturunda
yuxarıda göstərilən problemi nəzərə alaraq, bu siyasət sənədi iki tətbiq oluna bilən ssenarini
müəyyən etmişdir. Bu baxışa görə korporativ idarəetmə mexanizmi və qərar qəbul etmə
proseduruna əlavə iştirakçılar cəlb etmək iki alternativ siyasətdir. Qeyd edilən siyasətləri
qiymətləndirmək və bir-biri ilə müqayisə etmək üçün maliyyə/ fiskal siyasət və davamlılıq,
ideya yaratmaq bacarığı, mövcud qüvvələr və mümkünlük indikatorları istifadə edilir.
Strukturları əyani surətdə görmək üçün aşağıda qeyd edilən Cədvəldə təfərrüatlar daha aydın
verilmişdir. Şaquli ox üzrə iki alternativ qərar qəbul etmə strukturu göstərilir. Onlar analiz
olunur və horizontal oxlarla hazırlanmış indikatorlar əsasında müqayisə edilir. Alternativ
siyasətlərə indikatorların tətbiqi, dövlət sektorunu seçmək və idarə etmək üçün “ən yaxşı
mümkün” ssenarini aşkara çıxarmalıdır. Yaxşı idarəetmə prinsiplərinin tətbiqinə də nail olmaq
üçün əsaslı analiz aparmaq vacibdir.
6
Cədvəl 1: Siyasi alternativlər və indikatorlar
İdeya yaratmaq
üçün bacarıq
Maliyyə siyasəti və
davamlılıq
Mövcud güclü
tərəflər və icra
mümkünlüyü
Korporativ
idarəetmə mexanizmi
Qərar qəbul etmə
proseduru üçün yeni
iştirakçılar
Ssenari 1: Korporativ idarəetmənin uyğunluğu
Ənənəvi olaraq, korporativ idarəetmə mexanizmi özəl sektor idarəetməsinə daha uyğundur.
Bu model keçid ölkələrdə yalnız biznes sektorunun bacarıqları inkişaf olunması (capacity
building) məqsədləri üçün deyil, həmçinin dövlət sektoru idarəetməsində tətbiq olunmaq üçün
müxtəlif beynəlxalq və donor təşkilatlarının diqqətini cəlb etmişdir. İlk başlanğıcdan bəyan
etmək mümkündür ki, korporativ idarəetmə mexanizmi orta və uzunmüddətli investisiya cəlb
etməyə çalışan səhmdarlar ilə daxili iştirakçılar (idarəetmə və nəzarət şurası) arasında razılıq
və kompromis əsasında yaradılır.
Bundan əlavə, sözügedən mexanizm çərçivəsində şəffaflıq və informasiya axını sayəsində
qərar qəbul etmə proqnozlaşdırıla bilən, məsul, effektiv və səmərəli nəticə yaradır. Beləliklə,
7
dövlət sektoru idarəetməsinə korporativ idarəetmə vasitələrinin tətbiqi məhdud resurslar ilə
daha yaxşı xidmətlər təmin etməyi nəzərdə tutur.
Maliyyə siyasəti və davamlılıq: Korporativ idarəetmə mexanizminin büdcə bölməsini
müəyyən etmək, əslində, mürəkkəb məsələdir. Bir tərəfdən, xidmət təchizatının qeyri-
hökumət təmsilçisinə təhvil verilməsi var. Başqa bir tərəfdən, sistem sahibkarlıq əsasında
qurulduğu və biznes yönümlü olduğu halda, hökumət onu dövlət xidmətlərinin əvəzini
ödəmək üçün tələb edir. Bu siyasətdən xüsusi xidmət üçün ayrılan əlavə və ya artıq fondlara
əsaslanan iqtisadiyyatın maliyyə ili büdcəsinə xeyir gətirməyəcək.
Davamlılıq baxımdan korporativ idarəetmə mexanizminin təsiri kifayət qədər güclü
olmayacaq. Bu mexanizmin məqsədi daha çox, maksimum effektivliyə nail olmaqla bərabər,
gəlir yaradan elementlərin cəmləşməsi ilə prosesin məhsuldarlığını və nəticəsini artırmaqla
bağlıdır.
Buna baxmayaraq, qərar qəbul etmə səviyyəsində modifikasiya qərar qəbul etmə proseduruna
müxtəlif mövqelər cəlb etməyə can atan siyasi dövrənin başlanğıcını nəzərdə tutur. Beləliklə,
korporativ idarəetmə sistemi maliyyə büdcəsində yükü azaltmaq və sistemi daha davamlı
etmək üçün müsbət təsir yarada bilməyəcək.
İdeya yaratmaq bacarığı: Burada, korporativ idarəetmə konsepsiyasını Yeni Dövlət İdarəetmə
(NPM) növünə yaxın aid etmək olar; hansı ki, dövlət sektoru asılılığından çıxmağa, dövlət
nəzarətinin ləğvinə və özəlləşməyə əsaslanır.
Fəaliyyətləri, büdcənisi və resurs məhdudiyyətlərini idarə etmək üçün müstəqil agentliklərə
verməklə, hökumət orqanları ilə müqayisədə effektivliyi və səmərəliliyi artırır. Eyni zamanda,
bu, dövlət sektorunda önəmli məsələlərdən biri olan agent prinsipi (işəgötürən və işçi
arasındakı münasibət) probleminə də üstün gəlir. Buna baxmayaraq, siyasət sənədinin
məqsədini nəzərə alsaq, korporativ idarəetmə mexanizmi problemə (qərar qəbul etmə
prosedurunda monopoliya) üstün gəlmək üçün həqiqətən olduqca məhduddur: insanlar üçün
yuxarıdan aşağı göstəriş, nəzarət sistemi, informasiya asimmetriyaları və bütün qərarlar
8
kifayət qədər podratçının (xidmət təchizatçısı, korporasiya üzərində) inhisarçı nəzarətinə
əsaslanır.
Açıq-aydın, ideyaların və ya siyasətlərin yaranması hökumətin hökmranlığı altında olur.
Beləliklə, fikirlərin diversifikasiyası və ya xaricdən intellektual müdaxilə kənarlaşdırılmışdır.
Mövcud güclü tərəflər və icra mümkünlüyü (current strengths and feasibility): Avropa
Yenidənqurma və İnkişaf Bankının (AYİB) əvvəlki tədqiqatına əsaslanaraq, demək olar ki,
Azərbaycanda korporativ idarəetmə qanunu olduqca zəifdir (2004). Biz bunu qonşu ölkələrlə
müqayisə və aşağıdakı qrafikdəki ballar əsasında etiraf edə bilərik. Burada səhmdarların
hüquqları, idarə heyətinin öhdəlikləri, açıqlama və şəffaflıq, səhmdarların ədalətli dəstəyi və
korporativ idarəetmədə səhmdarların rolu korporativ idarəetmə mexanizminin təyinediciləri
hesab olunur.
Qrafik 1: AYİB Korporativ İdarəetmədə Hüquqi Qiymətləndirmə, Azərbaycan
ii
Çox maraqlıdır ki, yuxarıdakı qrafikə əsaslanarsaq, hətta ictimaiyyətə yayılan informasiyanın
az olmasına baxmayaraq, maraqlı tərəflərin korporativ idarəetmədə rolunun güclü olduğu
qeyd olunur. Eyni zamanda, idarə heyətinin məsuliyyəti də formal olaraq zəifdir. Buna
baxmayaraq, çox maraqlıdır ki, səhmdar hüquqları və onların dəstəyi orta səviyyədədir.
9
Beləliklə, qanunverici əsas vurğunu əsasən səhmdar hüquqlarının müdafiəsinə qoyur; ancaq
Azərbaycanda korporativ idarəetmə elementlərinin başqa təyinedicilərində ziddiyyətlər
mövcuddur.
Dünya Bankı Qrupunun bu yaxınlardakı tədqiqatı institusional səviyyədə dəyişikliklər tələb
edir; Azərbaycanda korporativ idarəetmə prinsiplərinin qanuni tətbiq olunması və yerinə
yetirilməsi keçən bir onillikdə yaxşılaşmağa başlamışdır. Buna baxmayaraq, prinsiplərin
əksəriyyəti qismən tətbiq olundu və ya heç həyata keçirilmədi (s.14 -15). Belə görünür ki, bu
sektorda məsuliyyətin bölünməsi aydınlaşmalı və qəti olaraq müəyyən edilməlidir; qaydalar
və tənzimləmələr tətbiq olunmalı və korporativ informasiya ictimaiyyətə yayılmalıdır.
iii
Bunların dövlət sektoru idarəetməsinə korporativ idarəetmə elementlərinin tətbiqi, xüsusilə
agentlik daxilində əmək və məsuliyyət bölgüsü ilə əlaqəli olan şəxslərin və hər agentliyin
xüsusi siyasət üzrə qərar qəbul etmə sahəsindəki roluna kifayət qədər təsiri olacaq.
Ümumilikdə, bu modelin sxemini və sözügedən siyasət sənədinin məqsədini nəzərdə tutan
(qərar qəbul etmə prosedurunda monopoliyaya üstün gəlmək) korporativ idarəetmə
mexanizmi daha çox prosesdə dəyişikliklər yaratmaq, daha çox proqnozlaşdırılma, nəticə və
məhsuldarlığı artırmaq haqqındadır, ancaq qərar qəbul etmə proseduruna cəlb edilən
iştirakçıların tiplərində heç bir dəyişiklik baş vermir. Bu regionda və keçid ölkələri arasında
dövlət sektoru idarəetməsinə məlum mexanizmi tətbiq edən heç bir model yoxdur. Beləliklə,
nəzərdə tutulmuş məqsədlə bu alternativ siyasəti dəstəkləmək, qərar qəbul etmə proseduru
üzərindən hökumət monopoliyasının götürülməsi üçün uğurlu nəticə verməzdi.
Ssenari 2: Qərar qəbul etmə proseduru üçün “beyin mərkəzləri”
İkinci ssenari Azərbaycanda dövlət sektorunun qərar qəbul etmə proseduruna “beyin
mərkəzləri”nin cəlb olunmasına yardım göstərir. Bu yeni-idarəçilik strukturu hal-hazırda
müxtəlif ölkələr tərəfindən tətbiq olunur. Buna əhəmiyyətli dərəcədə yalnız dəstək axtaran
qeyri-hökumət təmsilçiləri (yəni “beyin mərkəzləri”) ilə mərkəzi hökumətin könüllü
əməkdaşlığı əsasında nail oluna bilər.
10
Nəticə olaraq, dövlət sektorunda qərar qəbul etmə müxtəlif səviyyələrdən irəli sürülən
müxtəlif fikirlərə əsaslanaraq daha rəngarəng olur, nəticə effektivlik gətirir və yaxşı idarəetmə
prinsiplərinə cavab verir. Yuxarıda qeyd olunduğu kimi, müəllif bu ssenarini ağaşıdakı
indikatorlar ilə qiymətləndirir – fiskal siyasət və davamlılıq, ideya yaratmaq bacarığı, mövcud
güclü tərəflər və istək:
Fiskal siyasət və davamlılıq: Fiskal siyasət və davamlılıq prosesin büdcə ölçüsünə əsaslanır.
O, qəti şəkildə təsdiq edir ki, qərar qəbul etmə proseduruna “beyin mərkəzləri”nin cəlb
olunması hökumətin maliyyə yükünü azaldacaq. Həmən maliyyə yükünü ki, daha çox dövlət
sektorunun fəaliyyəti üçün əmək haqları və başqa xərclər üzrə ayırmalarla bağlı maddələrə
aidddir.
Hal-hazırda, Azərbaycanda təkcə dövlət qulluqçularının əmək haqları və xərcləri üçün 2.2 mln
AZN xərclənir (səh.21- 22)
iv
. Əvvəlki illərlə müqayisədə, xərclər yeni dövlət işlərinin sayına
nisbətdə xeyli artmışdır. Bu yerdə o da xatırladılmalıdır ki, cari il büdcənin bir qismi Dövlət
Neft Fondundan köçürmələrlə subsidiyalaşır. Bu köçürmələr isə illik büdcəni özündən asılı
edir və mənəvi təhlükə yaratma imkanları yaradır. Statistikaya nəzər yetirsək, maliyyə ili
büdcəsinin təxminən 50%-i Neft Fondundan köçürmələrdir; eyni zamanda, Fond xərclərinin
90%-dən çoxu cari il büdcəsinə olan köçürmələrdir. Platforma “beyin mərkəzləri” və hökumət
nümayəndələrindən ibarət olduğu halda, dövlət sektoru idarəetməsi üçün maliyyə yükü və
daha yüksək xərclər azaldılacaq.
Davamlılıq nöqteyi-nəzərindən, qeyri-hökumət təmsilçilərinin cəlb olunması müsbət təsir
yaradır. Hər şeydən əvvəl, bu əsas qeyri-hökumət təmsilçilərinin problemlərlə bağlı siyasətlə
məşğul olmaq və potensial nəticəni cavabdehliklə müəyyən etmək öhdəliyidir. Bu o deməkdir
ki, xərc və mənfəətin məsuliyyətini öz üzərinə götürməklə, “beyin mərkəzi” təmsilçiləri dəqiq
problemin tədqiqatı və cari il dinamikası üçün nəticə verəcək. Bundan əlavə, qərar qəbul etmə
ideya və səs çoxluğuna əsaslandığı halda, hökumətin qanunilik səviyyəsində yüksəliş
olacaqdır. Nəticə olaraq, konsensusa əsaslanan qəbul olunmuş siyasətlər birləşdiriləcək və
onların yaxın gələcəkdə sıradan çıxma imkanı azalacaqdır.
11
Beləliklə, qərar qəbul etmə proseduruna “beyin mərkəzləri”nin cəlb olunması hökumət
büdcəsinin maliyyə yükünü azaldacaq və davamlı siyasətlərə imkan verəcəkdir.
İdeya yaratmaq bacarığı: Azərbaycanda “beyin mərkəzləri” və başqa növ QHT-lər ideya (və
ya dövlət-siyasəti alternativi) yaratmaq üçün güclü intellektual bacarığa malikdirlər. Bunu
həmin təşkilatların tədqiqat və yazılarındakı müqayisəli üstünlük sübut edir.
Hökumətdən kənar səriştə və peşəkarlıqdan istifadə etmək üçün qeyri-hökumət təmsilçiləri ilə
əməkdaşlıq etmək rasional addım olardı. Hal-hazırda, qeyri-hökumət təmsilçilərinin
fəaliyyətləri milli/ yerli səviyyədə dövlət danışıqlarının və əlaqədar problemlərin yayılmasının
artmasına görə məhdudlaşdırılır.
Lakin çox vaxt siyasi nəticələr və alternativlər bu hal üçün komitə səviyyəsində xüsusi dövlət
məmurları ilə əlaqələndirilmir. Optimal vəziyyətdə, məhdudlaşdırılan gəlirsiz təşkilat ayrı bir
vaxt ərzində nüfuzlu dövlət məmurları ilə görüşməklə öz təklif olunmuş siyasətlərini müdafiə
edə bilər.
Yekun olaraq, bunun qeyri-hökumət təmsilçilərinin rolunu çox məhdud şəkildə olacağı
düşünülür. Bu ssenari əsasında, müəllif rəsmi şəkildə qərar qəbul etmə proseduruna ideya və
siyasət yaratmaq üçün yüksək bacarığa malik qeyri-hökumət təmsilçilərini cəlb etməyə
yardım göstərir.
Hökumət mövqeyindən qərar qəbul etmə proseduruna əlavə kənar tərəfdaşların cəlb olunması
həmin prosedurun missiyanı və strateji planı daha effektiv əhatə etməsinə imkan verəcək. Bu,
yeni ideyalar “mətbəx kabineti”nin xaricindən daxil olacağına görə, nəticəyə müsbət təsir
edəcəkdir. Eyni zamanda, hökumət vətəndaş/ seçicilərinin qarşısında öz xüsusi məsuliyyətini
azalda biləcək. Əlbəttə, proses özü qeyri-hökumət təmsilçilərinin spontan iştirakına
əsaslanmır.
Beynəlxalq təcrübə bu ssenari ilə əlaqədar müxtəlif yollar göstərir: qərar qəbul etmə
proseduruna/ platformasına (daha çox davam edən siyasət ilə əlaqədar olan) cəlb olunma üçün
qeyri-hökumət təşkilatı arasında rəqabətin mövcudluğu; yeni təkliflər və tövsiyələr əsasında
12
(daha çox xüsusi problem və ya olmayan siyasətlə əlaqədar) qeyri-hökumət təmsilçilərini və
başqalarının cəlb olunması.
Beləliklə, qərar qəbul etmə prosedurunda nəticəni, təmsilçiliyi və məsuliyyəti artırmaq üçün
peşə və nəticəyə əsaslanan tədqiqat qeyri-hökumət nümayəndələrinə siyasət sahəsində mühüm
iştirakçı olmaq imkanı verir.
Mövcud güclü tərəflər və icra mümkünlüyü: Ənənəvi olaraq, bu regionda qərar qəbul etmə
demək olar ki, həmişə hökumət monopoliyası tərəfindən inkişaf etdirilir. Sovetlərdən qalma
miras sayəsində şaquli (yuxarıdan aşağıya) formalaşdırılan bürokratiya və qərar qəbul etmə
strukturları ilə, qeyri-hökumət təmsilçiləri tərəfindən dövlət siyasəti sahəsinin inkişafına
müxtəlif maneələr var idi.
Azərbaycanda üçüncü sektor 1990-cı illərin ortalarında meydana çıxmağa başladı, ancaq bu
sektorun inkişaf tarixi üçün 21-ci əsrin başlanğıcı nəzərdən keçirilə bilər. Vaxt dəyişikliyi və
bacarıqların artırılması ilə müxtəlif təşkilatlar öz səriştələrini birləşdirərək hal-hazırda məhdud
tərzdə hökumətə lobbiçilik edir.
Buna baxmayaraq, lobbiçilik və müdafiə etmək məsələsi qərar qəbul etmə səviyyəsinə təsir
göstərmək üçün olduqca məhduddur. Bu halda, qərar qəbul etmə proseduruna cəlb olunan
qeyri- hökumət təmsilçilərinin nəzərdə tutulan mövcud güclü tərəfləri və bacarığı ilə potensial
müsbət təsir yaratmasına çox böyük ümid var.
Qərar qəbul etmə proseduru üçün “beyin mərkəzləri”nin cəlb olunmasının mümkünlüyü isə bu
mexanizm istiqamətində əməkdaşlıq etmək və ilk addımlar atmaq üçün hökumətin
könüllülüyündən başlayır. Effektiv dövlət siyasətinə əsaslanan nəticə üçün qeyri-hökumət
təmsilçiləri ilə iş görmək zəruri elementdir. Qəti olaraq düşünülür ki, iştirakçıların müxtəlifliyi
siyasətlərin qəbul olunması sahəsində inkişaf üçün cücərtilər yaradacaq. Beləliklə, vaxt
dəyişiklikləri və “beyin mərkəzləri”nin bacarıqları ilə, status-kvo qeyri-hökumət və hökumət
səviyyəsində olan iştirakçılar arasında əməkdaşlığa siqnal yaradır.
13
Deyilənləri yekunlaşdırsaq, qərar qəbul etmə və nəticə ictimai maldır (public good); çünki
cəmiyyətdə bütün insanlar maraqlı tərəflər olur və birbaşa, yaxud dolayısı ilə nəticələrdən
təsirlənir. Yuxarıda göstərilən birinci və ikinci ssenari arasında müqayisə təsdiq edir ki,
Azərbaycanda qərar qəbul etmə proseduruna “beyin mərkəzləri”nin cəlb olunması korporativ
idarəetmə mexanizmi ilə müqayisədə daha münasib və effektiv hesab edilir.
Bu qeyd edilən indikatorlar əsasında qiymətləndirildi: (1) fiskal siyasət və davamlılıq, (2)
ideya yaratmaq bacarığı, (3) mövcud güclü tərəflər və icra mümkünlüyü. Bu siyasəti həyata
keçirmək üçün hökumət aşağıda qeyd edilən siyasi tövsiyələri nəzərə almalıdır.
Siyasət tövsiyələri:
1.
Qərar qəbul etmə proseduruna qeyri-hökumət təmsilçiləri cəlb etmək üçün qanunverici
əsas işlənib hazırlanmalıdır. Bu qanunverici əsas qərar qəbul etmə prosedurunda qeyri-
hökumət təmsilçilərinin statusları, rolları və öhdəlikləri ilə bağlı əsas prinsipləri tətbiq
etməlidir.
2.
Rəqabət qanununa əsaslanaraq, qərar qəbul etmə prosedurunda qeyri-hökumət
təmsilçilərinin iştirakı ilə bağlı əlavə hissə olmalıdır. Bu, eləcə də özəl sektor və “beyin
mərkəzləri” arasındakı sərhədi müəyyən etməlidir.
3.
Bu prosedur ərzində, hökumətin və potensial siyasətlərin gündəliyi şəffaf olmalıdır. Yaxşı
olar ki, bu, rəsmi veb-saytlarda və ya yerli qəzetlərdə nəşr edilsin. Bu o anlama gəlir ki,
vətəndaş cəmiyyəti hökumət daxilindəki inkişaf dinamikasından məlumatlı olsun.
4.
Qeyri- hökumət təmsilçilərinin məsləhəti hökumət tərəfindən ciddi şəkildə nəzərdən
keçirilməli və onlar qərar qəbul etmə proseduru ilə eyni platformaya gətirilməlidir. Bu o
deməkdir ki, tərəflər arasında iş vərdişi dəyişilməlidir! Beləliklə, eyni platforma və missiyaya
əsaslanan fəaliyyət gündəliyin zirvəsində dayanmalıdır.
14
Mənbələr:
i
Azərbaycan Respublikası Dövlət Statistika Komitəsi, İşçi qüvvəsi
www.azstat.org
;
Nazirlərin Kabinetinin hesabatı, 2009-cu il.
ii
AYİB, Korporativ İdarəetmə qanunu: "Qiymətləndirmə Layihələri, Korporativ İdarəetmənin
Keyfiyyəti haqqında hesabat: İlkin Keçid Ölkələrində hüquqi rejimlər," 2004-cü il, s.3.
http://www.ebrd.com/country/sector/law/etc/etccg.pdf
AYİB -in (qrafik və o indikatorlar olmadan) yenilənən tədqiqatı üçün, 2N-li istinada müraciət edə
bilərsiniz.
ii
Dünya Bankı, Standartların və Kodekslərin (ROSC) yerinə yetirilməsi haqqında hesabat, Korporativ
İdarəetmə, Ölkə Qiymətləndirmələri, "Azərbaycan", 2009-cu il.
http://www.worldbank.org/ifa/rosc_cg_aze_eng_09.pdf
iii
Hesablama Palatasının dövlət büdcəsinin yerinə yetirilməsi haqqında Hesabatı, 2009-cu il.
Dostları ilə paylaş: |