40
BAKI UNİVERSİTETİNİN XƏBƏRLƏRİ
№3
Sosial-siyasi elmlər seriyası
2009
AZƏRBAYCAN PARLAMENTİNİN İNKİŞAFI VƏ
MÜASİR FUNKSİYALARI
SƏFA MİRZƏYEV
Azərbaycan Respublikası Milli Məclisi,
sm@meclis.qov.az
Parlamentarizm Azərbaycanda öz ənənələrinə malikdir. Parlamentin təşəkkülü tarixinin
tədqiqi Azərbaycanda parlament mədəniyyəti və parlament münasibətlərinin keyfiyyət etibarilə
yeni inkişaf mərhələsinə keçdiyi qənaətinə gəlməyə imkan verir. Müasir mərhələdə
Azərbaycanda parlamentarizmin inkişafı nümayəndəli orqanın qanunvericilik və nəzarət
funksiyalarının təkmilləşdirilməsi ilə səciyyələnir. Milli Məclisdə peşəkar əsaslarla yardımçı
orqan – parlamentin aparatı formalaşdırılmışdır. Aparat parlamentin nümayəndəlilik funk-
siyalarını əvəz etməməklə deputat korpusuna texniki yardım göstərir. Parlamentin aparatında
yeni xidmətlər fəaliyyət göstərir. Bütün bunlar Milli Məclisə hakimiyyətlərin bölgüsü
prinsipinə əməl etməklə vahid dövlət idarəçilik sistemində onun üzərində qoyulmuş dövləti
funksiyaları yerinə yetirməyə imkan verir.
Azərbaycanın dövlət sistemində parlamentin fəaliyyəti tarixi, hüquqi, politolojı
cəhətdən müxtəlif aspektlərdən qiymətləndirilsə də, ümumilikdə onun dövlət qurucu-
luğu prosesində xüsusi rolu vardır. Ulu Öndərimiz Heydər Əliyev Azərbaycan parla-
mentinin fəaliyyətini qiymətləndirərək qeyd etmişdir ki: “Milli Məclis Azərbaycanda
dövlət müstəqilliyinin daha da möhkəmlənməsi üçün və müstəqil dövlətin qarşısında
duran vəzifələrin həyata keçirilməsi üçün ali qanunvericilik orqanı kimi öz üzərinə dü-
şən vəzifələri yerinə yetirir” [1, 239]. Azərbaycan parlamentinin cəmiyyətdə yeri və
dövlət idarəçiliyində rolunu tam anlamaq üçün ölkədə parlamentarizmin inkişafını
nəzərdən keçirmək lazımdır. Azərbaycan parlamentarizmi yeganə konstitusiya nor-
maları ilə məhdudlaşmır. Azərbaycanda faktiki parlamentarizmin tarixi konstitusiya
normaları ilə müəyyən edilmiş parlamentarizmindən daha da geniş və ilkindir.
1918-1920-ci illərdən Azərbaycan Demokratik Respublikasının yaranması ilə
Azərbaycanda parlamentarizmin tarixi başlanır. Azərbaycan Xalq Cümhuriyyəti mü-
səlman şərqində ilk Respublika idi. “Müstəqillik haqqında” Akta əsasən müvəqqəti
yaranan Milli Şuranı parlament xarakterli təsisat saymaq olar. 1918-ci il 20 noyabr
tarixində Milli Şura “Azərbaycan Cümhuriyyətinin Parlamenti haqqında” Qanun qəbul
etmişdir. Bu Qanuna əsasən 120 deputatdan ibarət birpalatalı parlamentdə
Azərbaycanda fəaliyyət göstərən siyasi partiyaların və yaşayan bütün milli azlıqların
nümayəndələri təmsil olunmalı idi. Qanuna əsasən müsəlman dünyasında ilk dəfə
qadınlara seçki hüququ verilirdi. Orada göstərilmişdir ki, “qanunverici orqan ölkənin
bütün əhalisini təmsil etməli və xalqın iradəsini əks etdirməlidir”. Qanuna əsasən
Azərbaycan parlamentinin ilk açılış iclası 3 dekabr tarixinə təyin edilmişdir. Ancaq o
zaman ictimai-siyasi vəziyyət gərgin idi. Buna baxmayaraq 07 dekabr 1918-ci ildə
Azərbaycan Respublikası Parlamentinin ilk iclası keçirildi [2, 13].
XVII-XVIII əsrlərdən Avropada yaranmış klassik parlamentarizm ənənələri
41
Azərbaycanın ilk demokratik dövlətinin quruculuq prinsiplərini təşkil etmişdir. Şarl
Monteskye tərəfindən konsepsiyası təklif olunan hakimiyyət bölgüsü və hakimiyyət
qolları arasında nəzarət mexanizmləri Azərbaycanın hüquq sistemində hələ ilk demok-
ratik dövrü formalaşmağa başlamışdı. Demokratik prinsiplərə əsaslanan Azərbaycan
parlamenti 25 yanvar 1919-cu ildə “Hakimiyyət bölgüsü haqqında” Qanun qəbul etdi.
Bu Qanun qanunverici hakimiyyətin icra hakimiyyətindən ayrılmasını və deputatın
dövlət qulluqçusu vəzifəsinin icrasına məhdudiyyətini nəzərdə tuturdu.
O zaman Azərbaycanda demokratik parlamentin fəaliyyəti qısa müddət davam
etdi. Parlament “bolşeviklərin” təzyiqi altında gərgin müzakirələrdən sonra “Hakimiy-
yətin bolşeviklərə təhvil verilməsi haqqında” Qərar qəbul etdi. Qərarda hakimiyyəti
qəbul edən “bolşeviklərin” qarşısında müstəqilliyin saxlanılması, “bolşeviklərin” ya-
ratdığı hökumətin müvəqqəti olması və s. şərtlər qoyuldu. Lakin “bolşeviklər” qəbul
etdikləri şərtlərə əməl etmədilər. 1920-ci il aprelin 28-də RK(b)P-nin qərarı ilə təşkil
olunan Azərbaycan Müvəqqəti İnqilab Komitəsi (Azərbaycan Hərbi-İnqilab Komitəsi,
Azərbaycan İnqilab Komitəsi) respublikanın ali dövlət hakimiyyəti orqanı elan edildi.
Artıq Azərbaycanın siyasi müstəqilliyi də tamamilə formal xarakter daşıyırdı. 1921-
ci ildən yerlərdə fəhlə və kəndli deputatları sovetləri “seçilməyə” başladı. Respublikada
30.000 deputatı olan 1400 yerli kənd soveti təşkil edildi. Şəhər sovetlərinə hər 1000
nəfərdən biri, kənd sovetlərinə isə hər 5000 nəfərdən biri deputat seçilirdi. Elə bu qayda ilə
seçilən I Ümumazərbaycan Sovetlər qurultayı 1921-ci ilin mayında işə başladı. Deputatla-
rın əsasən yoxsul və təbii ki, hazırlıqsız fəhlə və kəndlilərdən, kommunistlərdən seçilməsi
parlamentin şaquli idarə edilməsini asanlaşdırırdı. I Ümumazərbaycan Sovetlər qurultayın-
da Azərbaycan SSR-in ilk Konstitusiyasının qəbulu ilə Azərbaycanda sovetlərin hakimiy-
yətinə hüquqi status verildi. Əvvəl ali hakimiyyət orqanı olan Ümumazərbaycan Sovetlər
qurultayına seçkilər keçirildi, sonra qurultay qanunvericilik orqanı olan Mərkəzi İcraiyyə
Komitəsini, o isə özünün rəyasət heyətini seçdi.
1922-ci il dekabrın 10-da keçirilən I Zaqafqaziya Sovetlər qurultayında
ZSSRFİ-ni Zaqafqaziya Sovet Federativ Sosialist Respublikası (ZSFSR) ilə əvəz etdi.
1922-ci il dekabrın 10-13-də keçirilən I Zaqafqaziya Sovetləri qurultayında Azər-
baycandan 175 deputat iştirak edirdi. Bu qurultayda Zaqafqaziya Mərkəzi İcraiyyə
Komitəsi (150 üzv və 50 namizəd) seçildi. 1922-ci il dekabrın 30-da Moskvada
keçirilən I Ümumittifaq Sovetlər qurultayı SSRİ-nin yaranması ilə bağlı qərar verdi.
1927-ci ilin martında V Ümumazərbaycan Sovetlər qurultayı Rusiya Konstitusiyası
nümunəsində hazırlanmış Azərbaycan SSR-nin Konstitusiyasını qəbul etdi.
1937-ci ildə Azərbaycan IX Fövqəladə Sovetlər qurultayında Azərbaycan SSR-
nin növbəti formal Konstitusiyasının qəbulu ilə qanunverici orqan yeni mərhələyə
qədəm qoydu. Yeni qəbul edilən Konstitusiyaya əsasən Azərbaycanın qanunvericilik
orqanı yeni formatda – respublikanın Ali Soveti kimi təşkil olundu. Lakin bu, adi
forma dəyişikliyi deyildi. Deputatların tərkibi, kimlərin seçilməsi, parlamentdə neçə
nəfər fəhlə, kolxozçu, qulluqçu, qadın, gənc, bitərəf və s. olmasını yeganə fəaliyyət
göstərən kommunist partiyası müəyyən edirdi [3].
Azərbaycanın böyük ictimai-siyasi xadimi Heydər Əliyevin rəhbərliyi altında
fəaliyyət göstərən Konstitusiya Komissiyasının hazırladığı və 1978-ci il aprelin 21-də
qəbul edilmiş Azərbaycan SSR-nin növbəti Konstitusiyası mövcud olan məhdud
imkanlar daxilində xalqın mənəvi sərvətlərinin, xüsusən dilinin qorunub saxlanması və
inkişaf etdirilməsi üçün hüquqi əsasları genişləndirdi. Azərbaycan dili respublikada
dövlət dili statusu aldı və Ali Sovetin (parlamentin) səlahiyyətləri artırıldı.
Azərbaycan Respublikasının parlamenti 1991-ci il 18 oktyabr tarixli Müstəqillik
42
haqqında Konstitusiya Aktında ayrıca hakimiyyət qolu statusunu əldə etdi. Bu dövrdə
iqtidarla müxalifət arasında razılaşmanın nəticəsində Azərbaycan Ali Soveti bir çox
səlahiyyətlərini öz üzvlərindən seçdiyi 50 nəfərlik Milli Şuraya (sonradan – Milli
Məclisə) verdi. 90-cı ilin əvvəllərində bir tərəfdən hakimiyyət qüvvələrinin səriştəsiz-
liyi, digər tərəfdən Ermənistan-Azərbaycan Dağlıq Qarabağ münaqişəsi konstitusiya
institutlarının formalaşmasına imkan vermirdi. Beləliklə, çətinliklə əldə edilən
müstəqilliyin qorunması böyük təhlükə altında idi. Hətta Əsas Qanunun funksiyasını
əvəz edən 1991-ci ildə Ali Sovet tərəfindən qəbul edilmiş Azərbaycan Respublikasının
dövlət müstəqilliyi haqqında Konstitusiya Aktının təminatı şübhə altında idi.
O zaman konstitusiya münasibətlərinin nizamlanması üçün konstitusionalizm
ideologiyasını daşıyan qüvvələrin siyasi iradəsi tələb olunurdu. Hakimiyyət institutları
effektiv iş rejiminə keçməli, möhkəmlənməli və hüquq qorunmalı idi. Bu cür
vəziyyətdə, ümumilikdə xalqın siyasi iradəsinin açıq bəyan edilməsi lazım idi. Xalqın
ziyalıları bu iradəni nümayiş etdirərək, seçim etdilər. 1993-cü ildə peşəkar siyasətçi,
ictimai-siyasi xadim Heydər Əliyev Ali Sovetin sədri seçildi.
Yeni müstəqil Konstitusiyanın qəbulu sahəsində ilk tədbirlərdən biri Azərbay-
can Respublikasının milli Konstitusiyası layihəsinin hazırlanması haqqında Milli Məc-
lisin 1993-cü il 6 dekabr tarixli Qərarı oldu. Lakin bu Qərar əsasında yaradılan Mü-
vəqqəti Komissiya işini bitirə bilmədi. O zaman Azərbaycanın tarixində mürəkkəb,
çətin, ağır günlər yaşanıldı. Bir neçə dövlət çevrilişi cəhdlərinin qarşısı alındı. Belə
çətin vəziyyətdən və böhrandan xalqı Heydər Əliyevin siyasi iradəsi çıxartdı. Bu isə,
öz növbəsində müstəqilliyin qorunmasına və konstitusiya münasibətlərinin bərqərar
olmasına zəmanət yaratdı. Azərbaycan parlamentinin tarixində yeni bir dövrün
başlanğıcı qoyuldu. Bu artıq müstəqil Azərbaycanın onun xalqının mənafeyinə xidmət
edən parlamentinin dövrüdür.
Bu gün Azərbaycan Respublikasının Parlamenti hakimiyyət funksiyalarını daşı-
yan ali nümayəndəli və qanunverici dövlət orqanıdır. Hakimiyyət bölgüsü sistemində
Milli Məclisin əsas funksiyası qanunvericilik fəaliyyətidir. Beləliklə, Milli Məclis
dövlət hakimiyyətinin vahid sisteminin tərkib hissəsi olaraq hakimiyyət idarəetməsinin
bir qolunun funksiyalarını həyata keçirən nümayəndəli dövlət orqanıdır. Təbiidir ki,
dövlət hakimiyyətinin vahidliyi onun yeganə mənbəyi xalq olması ilə əsaslandırılır.
Dövlət hakimiyyəti vahiddir, onun hakimiyyət qolları isə bir-biri ilə daimi tə-
masdadır. Bu qarşılıqlı münasibət ümumilikdə dövlət funksiyalarının effektiv icrasına
təminat yaradır. Məsələn, Azərbaycanda yaranmış təcrübəyə görə, insanların sosial
hüquqlarının (təhsil, pensiya və s.) təmin edilməsi məqsədilə dövlət başçısı qanun-
vericilik təşəbbüsü ilə Milli Məclisə qanun layihəsini təqdim edir, Milli Məclisin de-
putatları layihənin müzakirəsindən sonra onu qəbul edirlər. Növbəti mərhələdə müva-
fiq icra hakimiyyəti orqanları qanunun icrasını təmin edirlər. Beləliklə, Parlament ge-
niş mənada dövlət idarəetməsində vacib bənd olaraq hakimiyyət xarakterli funksiyala-
rı daşıyır.
Dövlətin və onun orqanlarının funksiyaları deyildikdə insanların sosial rifahını
təmin edən, onların hüquq və azadlıqlarının qorunmasına zəmanət verən, cəmiyyətdə
sabit idarəçiliyi həyata keçirən dövlətin fəaliyyətinin əsas istiqamətləri başa düşülür.
İdarəetmədə dövlət orqanlarının vahid orqanizm kimi çıxış etməsi planlaşdırılan
tədbirlərin effektiv yerinə yetirilməsinə də zəmanət verir. Ona görə ki, hər bir sosial
sifarişin yerinə yetirilməsi üçün dövlət orqanları vahid məqsədə xidmət edərək
müvafiq mərhələlərdə fərqli vəzifələr daşıyırlar. Mütəxəssislər ümumilikdə dövlət
mahiyyətini təhlil edərkən onun üç qrup funksiyalarını fərqləndirirlər.
Birinci, sistemi istiqamətləndirən funksiyalar: proqnozlaşdırma, planlaşdırma,
43
normativ tənzimlənmə, metodik göstərişlər.
İkinci, təminedici funksiyalar: kadr, maddi-texniki təminat, maliyyələşdirmə,
təşkilatı-struktur təminatı, informasiya təminatı.
Üçüncü, sistemi operativ idarəedən funksiyalar: birbaşa idarəetmə fəaliyyəti,
qeydiyyat, nəzarət, qiymətləndirmə və s. [4, 32]
Vahid sistem çərçivəsində dövlət idarəetməsinin çoxspektrlı funksiyaları gös-
tərir ki, parlamentin fəaliyyəti digər dövlət orqanları ilə qarşılıqlı əlaqədə qurulmalıdır
və bu əlaqələr bir məqsədə - xalqının maraqlarına xidmət etməlidir.
Azərbaycan Parlamenti dövlət orqanları sistemində nümayəndəlik funksiya-
larını daşıyır. Azərbaycanda hüquqi, dünyəvi və demokratik quruculuq prosesində
nümayəndəlik funksiyaları olduqca vacibdir. Parlament müxtəlif sosial qrupların,
siyasi partiyaların, vətəndaş cəmiyyətinin digər subyektlərinin maraqlarını toplayır,
onları ifadə edir və hakimiyyət iradəsinə çevirir. Ona görə də, demokratik yolla inkişaf
edən, açıq vətəndaş cəmiyyəti formalaşan Azərbaycanda parlamentarizm ənənələrinin
qorunması ümumilikdə cəmiyyətin və dövlətin marağındadır. Məsələn, Azərbaycanda
mövcud bazar iqtisadiyyatı şəraitində dövlətin effektiv idarəetməsi üçün parlamentin
fəallığı tələb olunur. Dinamik inkişaf edən təsərrüfat münasibətlərinin tənzimlənməsi
üçün mükəmməl qanunvericilik bazası yaradılmalıdır. Axır zamanlarda Milli Məclis
tərəfindən bu sahədə böyük kompleksli sənədlər qəbul edilmişdir. İnzibati münasibət-
lərin tənzimlənməsi, onlara nəzarət məqsədi ilə “İnzibati İcraat haqqında” Azərbaycan
Respublikasının Qanunu qəbul edildi. İqtisadi sahədə inkişaf dinamikasına adekvat
olaraq Milli Məclis ikinci oxunuşdan “Rəqabət Məcəlləsi” və birinci oxunuşdan
“Azərbaycan Respublikasının Tikinti Məcəlləsi” kimi normativ-hüquqi aktların müza-
kirəsi keçirildi. Beləliklə, Milli Məclisin qanunvericilik fəaliyyəti Azərbaycanda
yüksək templə inkişaf edən iqtisadi münasibətlərə sistemlilik xarakteri verir və onların
sabitliyinə zəmanət yaradır.
Hakimiyyət bölgüsü prinsipi – demokratik dövlətin inkişafının vacib elementi-
dir. Bu prinsip, hakimiyyətin funksional cəhətdən bölünməsi ilə bərabər onların bir-bi-
rinə nəzarətini də nəzərdə tutur. Hakimiyyət bölgüsü nəzəriyyəsi XVII-XVIII əsrlərdə
C.Lokk, Ş.Monteskye, D.Medison, A.Hamilton və b. tərəfindən irəli sürülmüşdür.
Ancaq hakimiyyət bölgüsünün klassik nəzəriyyəsi Şarl Monteskyeyə məxsusdur [5].
Öz ilk normativ formasını hakimiyyət bölgüsü prinsipi ABŞ 1778-ci il tarixli
Konstitusiyasında tapmışdır. Bu gün hakimiyyət bölgüsü prinsipi hər bir demokratik
ölkədə olduğu kimi Azərbaycanın 1995-ci il tarixli Konstitusiyasında əks edilmişdir.
Demokratik ölkələrdə konstitusiya praktikasına əsaslanaraq qeyd etmək olar ki,
hakimiyyət bölgüsü prinsipi formal-hüquqi tərkibinə görə hakimiyyət qollarının fərqli
funksiya və prosedurlarını nəzərdə tutsa da, məqsədi etibarı ilə onların fəaliyyətlərini
vahid sistem kimi nəzərdə tutur. Hətta insan hüquq və azadlıqlarının beynəlxalq
mühafizə praktikasına görə fərd qarşısında məsuliyyəti dövlət orqanları ayrı-ayrılıqda
yox, ümumilikdə dövlət daşıyır (məsələn, İnsan hüquqları üzrə Avropa Məhkəməsinin
praktikası). Ona görə hakimiyyət qolları fərqli funksiyalar daşısalar da, onlar vahid
milli maraqlara və konstitusiya quruluşunun əsaslarına xidmət edirlər. Belə halda
hakimiyyət qolları arasında əvəzetmə hallarının yaranması istisna olunmur. Alman
tədqiqatçısı K.Hesse qeyd edir ki, “Hakimiyyət bölgüsü prinsipi tam şəkildə heç bir
ölkədə istifadə olunmur. Hətta fikir formalaşa bilər ki, hakimiyyət bölgüsü prinsipinə
zidd Konstitusiya normasının yaranmasına, qeyri-qanuni kimi baxılmamalıdır” [6,
276].
Beləliklə, hakimiyyət bölgüsü və onun qollarının bir məqsədə xidmət etmələri
44
dövlət idarəçiliyinin effektiv qurulmasına zəmanətdir. Alim-konstitusionalist Y.Sku-
ratov qeyd edir ki, “hakimiyyət bölgüsü prinsipi sadə funksiyaların bölünməsi ilə
bərabər, hətta səlahiyyətlərin bölünməsini də nəzərdə tutur, bu, öz növbəsində, eyni
strateji məqsədlərə xidmət edən dövlət hakimiyyətinin vahidliyini inkar etmir” [7].
Hakimiyyət qollarını bir birindən tam ayırmaq olmur, onların fəaliyyətləri bir birini
tamamlama və koordinasiya etmələrindən ibarətdir. Müqayisəli konstitusiya hüququ
elmində tanınmış alim V.Y.Çirkin qeyd edir ki, “dövlətdə öz mahiyyətinə görə fərqli
hakimiyyətlər ola bilməz, bu dövlət müstəqilliyi konsepsiyası ilə inkar edilir” [8, 130].
Deməli demokratik dövlətlərin əsas vəzifələrindən biri hakimiyyət bölgüsü prinsipinin
bərqərar olması ilə, dövlət hakimiyyətinin vahidliyini qorumaq və dövlət orqanları
arasında qarşılıqlı əlaqəni təmin etməkdir.
Azərbaycanda dövlət orqanlarının fəaliyyətinin təcrübəsinə əsaslanaraq haki-
miyyət qolları arasındakı münasibətlərin təşkili prosesinin iki istiqamətini fərq-
ləndirmək olar. Birincisi, Konstitusiya ilə ayrılmış səlahiyyətlər əsasında vəzifə daşı-
yıcılarının bir biri ilə əlaqə prosedurunun təşkili. Məsələn, Milli Məclisdə hökumətin
illik hesabatı dinləniləndə deputatların Baş nazir və nazirlərlə yaratdıqları münasi-
bətlər. İkincisi, qanunverici orqanın icra orqanları ilə köməkçi orqanlar vasitəsi ilə
yaratdıqları əlaqə. Müasir dövrdə hər bir dövlət orqanı işinin təşkili üçün xüsusi aparat
yaradılır. Hüquq ədəbiyyatında bunları köməkçi dövlət orqanları adlandırırlar.
A.M.Osavelyuk parlamentlərin köməkçi dövlət orqanlarının tərifini verərək qeyd edib:
“Köməkçi dövlət orqanı altında deputatlara, komitələrə (komissiyalara), palatalara və
bütövlükdə parlamentin işinə elmi, təşkilatı və texniki yardım göstərən dövlət
qulluqçularından ibarət təşkilat başa düşülür” [9, 99]. Bu dövlət qulluqçuları par-
lamentin və ya onun qurumlarının adından heç bir qərar çıxarmırlar. Onların fəa-
liyyətləri hər hansı bir qanun, qərar, sənəd layihələrinin hazırlanması, təşkili və
icrasından ibarətdir.
Əksər ölkələrdə parlamentlərin köməkçi orqanlarının statusu hansısa bir nor-
mativ aktlarla tənzimlənir. Parlamentlərin reqlamentləri qanunverici orqanın daxili
strukturunu müəyyən edərkən müəyyən hallarda aparatın bir neçə funksiyalarını
göstərir. Məsələn, İspaniya Konqresinin Reqlamentində köməkçi orqan haqda tək bir
maddədə (60-cı maddədə) tələblər qoyulur [9, 100]. Azərbaycan Respublikası Milli
Məclisinin Daxili Nizamnaməsinin (reqlamentinin) bir neçə maddəsində köməkçi
orqanın - Aparatın funksiyaları göstərilir. Onların hamısı texniki yardım və Parlamen-
tin işinin təşkili ilə bağlı fəaliyyətlə bağlıdırlar. Məsələn, Milli Məclisin Daxili
Nizamnaməsinin 15-ci maddəsinə əsasən “Milli Məclisin Aparatı komitənin tapşırığı
ilə qanun və qərar layihələrinin hüquq və dil-üslub baxımından ekspertizasını keçirir,
habelə qanun layihəsinin qəbul edilməsi ilə əlaqədar qəbul olunmalı, dəyişdirilməli və
ya ləğv edilməli qanunların və başqa normativ hüquqi aktların siyahısını tərtib edir”.
Beləliklə, Milli Məclisin Aparatı köməkçi orqan olaraq deputatların fəaliyyətinə
yardım göstərir, onların işini sistemləşdirir və asanlaşdırır.
Təxminən 30-40 il bundan əvvəl parlamentlərdə köməkçi orqanlarının sayının
və fəaliyyət dairəsinin artması deputat korpusu tərəfindən, kütləvi informasiya
vasitələri, hətta alimlər tərəfində etiraz və tənqidlə qəbul edilirdi. Kütləvi informasiya
vasitələrində köməkçi orqanların (aparatın) genişlənməsini parlamentarizmin böhranı
kimi adlandırırdılar. Onlar hesab edirdilər ki, parlamentlərdə seçilməyən bürokratik
aparat tərəfindən qanunverici orqanın qəsb etməsi baş verəcəkdir və xalq nümayəndə-
liyi əvəz olunaraq məhdudlaşacaqdır.
Ancaq bu gün müasir parlamentləri daimi fəaliyyət göstərən peşəkar köməkçi
45
orqanlarsız təsəvvür etmək çətindir. Hal-hazırda Milli Məclisin Aparatı (köməkçi
orqanı) xalq tərəfindən seçilmiş deputatların fəaliyyətinə yardımçı olaraq onların
seçiciləri qarşısında gördükləri işi asanlaşdırır. Digər tərəfdən, qanunverici orqanın
fəaliyyəti birbaşa qanunyaradıcılıqla bağlı olduğuna görə, qanunların hazırlanmasında
köməklik göstərir, qanunların hüquqi texnikasını (vahid terminologiya, dil üslubu,
normativ leksika, sistemli struktura və s.) təkmilləşdirir. Bu fəaliyyət növü peşəkar
hüquqşünasların iştirakını tələb edir, ona görə də Aparatda qanunların ekspertizası
inzibati prosedur qaydasında aparılır. Bu işlərin aparılması üçün Aparatın işinə
mütəxəssislər də cəlb olunurlar. Hər bir halda Aparatın əməkdaşlarının sayı tələb olu-
nan işin təşkilinə adekvat olmalıdır. Məsələn, 1990-cı illərin əvvəlinə ABŞ Konqre-
sində köməkçi aparat 3.000-ə yaxın işçi təşkil edirdi (1940-cı illərdə Konqresin aparatı
400 işçidən ibarət idi) [10].
Milli Məclisin Aparatı müxtəlif formada köməkçi funksiyalarını daşıyır.
Məsələn, qanun layihələrinin ekspertizasının keçirilməsi, məsləhətləşmələr, tədbirlərin
təşkili və s. Bütün bu tədbirlər Parlamentin hakimiyyət xarakterli funksiyalarını əvəz
etmir, əksinə köməkçi orqan deputatların və ümumilikdə parlament işinin
peşəkarlığının təminatçısı rolunu oynayır. Bununla köməkçi orqan deputatlara imkan
yaradır ki, onlar daha çox seçicilərlə təmasda olsunlar, onların sosial tələblərini
öyrənsinlər, nəzarət funksiyalarını asanlıqla həyata keçirsinlər.
Köməkçi aparatın parlamentdən kənar funksiyası hakimiyyət qolları arasındakı
münasibətlərin əlaqələndirilməsindən ibarətdir. Əksər məsələlər işçi qaydasında Milli
Məclisin Aparatı tərəfində icra hakimiyyəti orqanları ilə razılaşdırılır. Köməkçi
orqanlar və ya köməkçilər vasitəsilə mövqelərin razılaşdırılması daha da asanlıqla
həyata keçirilir. Məsələn, ABŞ Konqresinin köməkçi aparatının bir qismi bilavasitə
icra hakimiyyəti orqanları ilə əlaqələrin yaradılması sahəsində ixtisaslaşır. Onların hər
günlük fəaliyyətləri prezident administrasiyası və digər təşkilatların əməkdaşları ilə
görüşmək və müzakirələr aparmaqdan ibarətdir [11].
Hər bir ölkədə olduğu kimi Azərbaycan Respublikasında da Milli Məclisin
Aparatının fəaliyyəti təkmilləşdirilir və göstərdiyi xidmətin növləri artırılır. Məsələn,
Milli Məclisdə İnzibati vahidlərinin xüsusi reyestri aparılır, hal-hazırda bələdiyyə
ərazi vahidlərinin reyestri təşkil edilir. Müstəqil qurum kimi kodifikasiya xidməti
təşkil olunubdur. Kodifikasiya xidməti hər bir deputat, Aparatın işçisi üçün istənilən
halda lazımı normativ aktın tapılıb istifadə edilməsinə şərait yaradacaqdır. Kodifi-
kasiya xidməti digər normativ aktların sistemləşdirmə növündən fərqli olaraq
qanunvericilik sahəsində ziddiyyət və boşluqları aşkar edib onların həll edilməsi üçün
əhəmiyyətli vasitəyə çevriləcəkdir. Gələcəkdə Aparatın kodifikasiya sektoru əsasında
hüquq araşdırma mərkəzinin yaradılması da mümkündür. Hüquq araşdırma və ya
tədqiqat mərkəzləri kiçik ölkələrin parlamentlərində də fəaliyyət göstərirlər. Məsələn,
Qabon, Mavriki, Nauru kimi ölkələrin parlament kitabxanalarında və ya müstəqil
şəkildə tədqiqat mərkəzləri fəaliyyət göstərirlər. Nisbətən böyük ölkələrin parlament-
lərində bu mərkəzlərin ştatı kifayət qədər çox əməkdaş təşkil edir. Məsələn, Yaponiya
Parlamentində 847, ABŞ Konqresində 900 mütəxəssis tədqiqat mərkəzlərində çalışır.
Müqayisədə göstərmək olar ki, 1945-ci ildə ABŞ Konqresinin tədqiqat xidmətində 45
nəfər işləyirdi [12].
Milli Məclis rəhbərliyi ictimaiyyətlə əlaqənin artırılmasına, insanların qanunve-
ricilik prosesinə cəlb olunmasına böyük önəm verir. Axır zamanlarda Parlamentin Ko-
mitələri ictimai maraq doğuran qanun layihələrinin komitədaxili müzakirələrini açıq
şəkildə keçirirlər. Müzakirələrə qeyri-hökumət təşkilatları, beynəlxalq təşkilatlarının,
46
bələdiyyə orqanlarının nümayəndələri dəvət olunurlar. Qanun layihələrinin ictimai
dinləmələri hüquqi maarifləndirməyə, hüquqi düşüncənin artmasına da yardımçı olur.
Bununla bərabər, axır zamanlarda Konstitusiyaya edilən dəyişikliklərlə əlaqədar
Milli Məclisin konstitusion statusu da artırılıb. Azərbaycanda 18 mart 2009-cu il
Ümumxalq Referendumunda Konstitusiyaya edilən əlavə və dəyişikliklərə əsasən
Milli Məclisin fəaliyyət proseduru təkmilləşdirilib və səlahiyyətləri genişləndirilib.
Təbiidir ki, Milli Məclisin prosedurunun şəffaflığı, seçicilərin parlamentin fəaliyyətin-
də birbaşa iştirakı və qanunverici orqanın səlahiyyətlərinin artırılması parlamentariz-
min inkişafına, nümayəndəli orqanın fəaliyyətinin təkmilləşməsinə xidmət edir.
Məsələn, Konstitusiyanın 88-ci maddəsinə əlavə edilən yeni IV hissədə Milli Məclisin
iclaslarının açıq və bəzi hallarda qapalı keçirilməsi nəzərdə tutulur. Burada ümumi
prinsip olaraq göstərilir ki, Milli Məclisin sessiyalarının iclasları açıq keçirilməlidir.
Deməli, Milli Məclisin iclaslarında kütləvi informasiya vasitələrinin, digər dövlət
orqanlarının, bələdiyyələrin, qeyri-hökumət təşkilatlarının nümayəndələrinin iştirakına
məhdudiyyət qoyula bilməz. Bununla belə, yeni edilən dəyişiklik əsasında Milli
Məclisin 83 deputatının tələbi ilə və ya Azərbaycan Respublikası Prezidentinin təklifi
ilə Milli Məclisin sessiyasının qapalı iclası keçirilə bilər.
Qapalı parlament dinləmələri dünyada yayılmış praktikadır. Müəyyən hallarda
parlamentlərdə müzakirə olunan məsələlər dövlət sirrinin predmetini təşkil edirsə,
onlar qapalı iclaslarda dinlənilə bilərlər. Azərbaycan Konstitusiyasına edilən yeni
əlavəyə əsasən, hətta qapalı iclas keçirilməsi haqqında qərarın Milli Məclis tərəfindən
63 səs çoxluğu ilə qəbul olunmasını nəzərdə tutan Milli Məclisin Daxili Nizamnamə-
sindən fərqli olaraq, bu prosedurun mürəkkəbləşdirilməsi və yalnız 83 deputatın tələbi
və ya Azərbaycan Respublikası Prezidentinin təklifi ilə belə iclasların keçirilməsi
müəyyənləşdirildi. Bununla, Milli Məclisin proseduruna vacib konstitusiya-hüquqi
qiymət verilir. Göstərilir ki, parlamentin qapalı iclaslarının keçirməsi parlamentin
daxili iş qaydalarına aid olan prosedur-prosessual məsələ deyil, bu, parlamentin
mahiyyəti, təyinatı və funksiyaları ilə bağlı olan məsələdir. Ona görə bu hüququ
parlament özü Daxili Nizamnaməsində müəyyən etməməli, bu hüququ Milli Məclisə
onu təşkil edən xalq verməlidir.
Referendum vasitəsi ilə Konstitusiyanın 95-ci maddəsinə edilən digər dəyişikliklər
bloku Milli Məclisin qanunverici və parlament nəzarəti səlahiyyətləri ilə bağlıdır. Mad-
dənin 4-cü bəndinə edilən dəyişiklik əsasında Milli Məclisə dövlətlərarası müqavilələrlə
yanaşı, Azərbaycan Respublikasının qanunlarından fərqli qaydalar nəzərdə tutan hökumət-
lərarası müqavilələri də təsdiq və ləğv etmək səlahiyyəti verildi.
Təbiidir ki, bu müqavilələrin hüquqi qüvvəsi fərqlidir. Məsələn, Milli Məclis tə-
rəfindən təsdiq olunan dövlətlərarası müqavilələrin hüquqi qüvvəsi Hökumət tərəfindən
təsdiq olunan hökumətlərarası müqavilələrin hüquqi qüvvəsindən yüksəkdir. Nəzərə
almaq lazımdır ki, dövlətlərarası müqavilələr vasitəsilə Azərbaycanın digər dövlətlərlə
münasibətlərinin ən mühüm məsələləri nizama salınır. Ona görə bu müqavilələr mütləq
Milli Məclisdə təsdiq (ratifikasiya) olunmalıdır. Milli Məclisdə təsdiq olunmuş və dövləti-
mizə münasibətdə qüvvəyə minmiş dövlətlərarası müqavilələr öz hüquqi qüvvəsinə görə
həm onlardan əvvəl, həm də onlardan sonra qəbul olunmuş ölkə qanunlarından üstün
qüvvəyə malikdir. Yəni dövlətlərarası müqavilə ilə qanun arasında ziddiyyət olarsa,
müqavilə tətbiq ediləcəkdir (Konstitusiyanın 151-ci maddəsi).
Beləliklə, Konstitusiya qəbul edir ki, dövlətlərarası müqavilə Azərbaycan Res-
publikasının qanunlarına (Konstitusiya və Referendumda qəbul edilmiş qanunlar
istisna olmaqla) zidd ola bilər və bu da bütün dünya ölkələri üçün tamamilə normal bir
47
haldır. Bununla belə, Milli Məclis dövlətlərarası müqaviləni onun ölkə Konstitu-
siyasına uyğun olub-olmadığını yoxlamaq üçün Konstitusiya Məhkəməsinə göndərə
bilər.
Konstitusiyaya əsasən Azərbaycan Respublikasının Prezidenti dövlətlərarası və
hökumətlərarası müqavilələri bağlamaq səlahiyyətinə malik olsa da, bu günə qədər
ölkə Prezidenti tərəfindən hər hansı hökumətlərarası müqavilə imzalanmamışdır.
Hökumətlərarası müqavilələri baş nazir və ya dövlət başçısının səlahiyyət verdiyi
digər vəzifəli şəxs imzalayır. Bu müqavilələrin böyük əksəriyyəti təsdiq üçün Milli
Məclisə təqdim olunur. Milli Məclisdə təsdiq olunduqdan və müqavilədə müəyyənləş-
dirilmiş vaxtda qüvvəyə mindikdən sonra həmin hökumətlərarası müqavilələr qanun
statusu alır. Təbii ki, həm dövlətlərarası müqavilələr, həm də hökumətlərarası müqavi-
lələr hüquqi cəhətdən məcburidir və iştirakçı dövlətlər tərəfindən yerinə yetirilməlidir.
Lakin əgər hökumətlərarası müqavilə, Azərbaycan qanunundan fərqli hüquqi rejim
nəzərdə tutursa və həmin müqavilə Milli Məclis tərəfindən təsdiq olunmayıbsa,
Azərbaycan dövlətinin həmin müqavilədən irəli gələn beynəlxalq öhdəliklərini yerinə
yetirməsi problemi yaranır. Çünki qanun hökumətlərarası müqavilədən üstün hüquqi
qüvvəyə malik olduğuna görə belə hallarda qanun tətbiq olunmalıdır. Bu isə Azər-
baycanın öz beynəlxalq öhdəliklərini pozması deməkdir. Qanundan hər hansı istisnalar
nəzərdə tutan hökumətlərarası müqavilənin Milli Məclis tərəfindən təsdiq olunması və
bununla da ona qanun statusu verilməsi yuxarıda göstərilən problemləri aradan
qaldırır. Ona görə də, Konstitusiyaya edilən yeni dəyişikliyə əsasən, Azərbaycan
Respublikası qanunlarından fərqli qaydalar nəzərdə tutan bütün hökumətlərarası
müqavilələr təsdiq və ya ləğv olunmaq üçün mütləq Milli Məclisə təqdim olunmalıdır.
Beləliklə, Azərbaycan Respublikasının qanunlarından fərqli qaydalar nəzərdə
tutan hökumətlərarası müqavilələri təsdiq və ləğv etmək səlahiyyətinin yalnız Milli
Məclisə verilməsini nəzərdə tutan müddəanın Konstitusiyaya daxil edilməsi – mövcud
ölkə qanunvericiliyinə və müvafiq praktikaya əsaslanmaqla, hökumətlərarası müqavi-
lələrin bağlanması praktikası üzərində parlament nəzarətinin təmin edilməsidir.
Konstitusiyanın 95-ci maddəsinə əlavə edilən yeni 20-ci bənddə Milli Məclisə
bələdiyyələrin hesabatlarını dinləmək səlahiyyəti verilir. Bu öz növbəsində bələdiyyə-
lərin fəaliyyətinə ictimai nəzarətin artmasına xidmət edəcəkdir. Təbiidir ki, bələdiyyə-
lər öz səlahiyyətlərini həyata keçirməkdə müstəqildirlər və heç bir orqana tabe deyil-
lər. Bələdiyyə hesabatlarının açıq dinləmələrinin başlıca məqsədi ali nümayəndəli
orqan olan Milli Məclis vasitəsilə bələdiyyələrin fəaliyyətinin şəffaflığını təmin etmək
və onların məsuliyyətini artırmaqdır. Bu müzakirələr bələdiyyələrin fəaliyyətində
neqativ halların aradan qaldırılmasına və eyni zamanda müsbət təcrübənin
yayılmasına imkan yaradacaqdır.
2009-cu il mart referendumunda Konstitusiyaya edilən dəyişikliklərin biri də
qanunvericilik prosesinin təkmilləşdirilməsi ilə bağlıdır. Müasir qanunyaradıcılıq
prosesi çox mürəkkəb və mərhələli fəaliyyətdir. Qanunun yaranması üçün ilk növbədə
ictimai tələbat lazımdır. Müasir Azərbaycanın hüquq sistemi sovet hüquq sistemində
hökmranlıq edən paternalist konsepsiyadan tam fərqlidir. Azərbaycanda qanunyaradı-
cılıq prosesi, demək olar ki, mövcud ictimai münasibətləri əks etdirən, təbii yaranmış
qanuni maraqları tənzimləyən, Konstitusiyanın məqsədlərinə xidmət edən funksiya
daşıyır. Ona görə qanunyaradıcılıq prosesinə ictimai marağın artırılması məqsədi ilə
qanunvericilik təşəbbüs hüququ Konstitusiya əsasında vətəndaşlara da verildi. Azər-
baycan Respublikasının seçki hüququ olan 40.000 vətəndaşına qanunvericilik təşəb-
büsü hüququnun verilməsi təsadüfi deyil. 40.000 vətəndaşa bu hüququn verilməsi
48
Seçki Məcəlləsində (maddə 181.1.) siyasi partiya, siyasi partiyalar bloku və yaxud
seçicilərin təşəbbüs qruplarına prezidentliyə irəli sürdükləri namizədin müdafiəsi üçün
40.000-dən az olmayan sayda seçici imzası toplama vəzifəsi ilə əlaqəlidir. Bu
konstitusion yenilik ictimaiyyətin Milli Məclisin qanunyaradıcılıq fəaliyyətinə
marağını daha da artıracaqdır.
Beləliklə, Milli Məclisin səlahiyyətlərinin artırılması onun cəmiyyət və dövlət
qarşısında məsuliyyətinin artması da deməkdir. Bu məsuliyyət Parlamentin hakimiy-
yət xarakterli vəzifələrin daşımasından irəli gəlir. Hər bir hakimiyyət qolu kimi Azər-
baycan Respublikasının Milli Məclisi ölkənin möhkəmlənməsi, güclənməsi və müstə-
qilliyinin qorunması sahəsində fəaliyyətini davam etdirir. Azərbaycan Prezidenti cə-
nab İlham Əliyev Milli Məclisdə çıxışında bu barədə belə demişdir: “Mənim üçün
Milli Məclis çox əziz və doğma bir yerdir, mənim doğma evimdir. Biz bir məqsədə
qulluq edirik. Amalımız da, məramımız da birdir – ölkəmizi möhkəmləndirmək, güc-
ləndirmək, Azərbaycan xalqının rifah halını yaxşılaşdırmaq, güclü, zəngin dövlət
yaratmaqdır” [13].
ƏDƏBİYYAT
1.
Heydər Əliyev və Azərbaycan Parlamenti / Red. M. Ələsgərov. Bakı: Milli Məclis, 2003, 542 s.
2.
Ağamalıyev N.O. Azərbaycan Demokratik Parlamentinin fəaliyyəti haqqında // Azər-
baycan Demokratik Respublikası. Bakı, 1992, 123 s.
3.
Parlamentin tarixi //
http://www.azerbaijan.az/portal/StatePower/
Legistative Power/
legislative Power_01_a.html
4.
Парламентское право / Под общей ред. О.Н.Булакова. М.: Юристъ, 2006, 656 c.
5.
Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М.: Госполитиздат, 1955, 460 с.
6.
Хессе К. Основы конституционного строя ФРГ. М.: Юридическая литература, 1981,
311 c.
7.
Скуратов Ю.И. Разделение властей или распределение функций // Разделение
властей и парламентаризм. М.: 1992, 60-69 с.
8.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 2003, 420 с.
9.
Осавелюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран:
конституционно-правовой аспект. М.: Юристъ, 1998, 192 с.
10.
American Government / Stephenson D. - N.Y., 1988, p.374; How Congress Works /
Washington., 1991, 670 р.
11.
Осавелюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран:
конституционно-правовой аспект. 106 с.
12.
Parliaments of the World. N.Y., 1986. Vol.2. – P.725-753; Wilson J.Q. American Govern-
ment. Institutions and Politics. 5
th
ed. Lexington. Toronto., 1992. – P. 196-197.
13.
Heydər Əliyev və Azərbaycan Parlamenti /
http://www.meclis.gov.az/?/az/
content/158
РАЗВИТИЕ АЗЕРБАЙДЖАНСКОГО ПАРЛАМЕНТА И
СОВРЕМЕННЫЕ ФУНКЦИИ
С.МИРЗОЕВ
РЕЗЮМЕ
Парламентаризм имеет свои традиции в Азербайджане. Исследование истории
становления парламента, позволяет заключить, что парламентская культура и пар-
ламентские отношения в Азербайджане перешли на качественно новый этап развития.
На современном этапе развития парламентаризма в Азербайджане совершенствуется
законодательная и надзорная функция представительного органа. В Милли Меджлисе на
49
профессиональной основе сформировался вспомогательный орган – Аппарат парла-
мента. Аппарат, не заменяя представительные функции парламента, оказывает техни-
ческую поддержку депутатскому корпусу. В Аппарате парламента действуют новые
службы. Все это позволяет Милли Меджлису, соблюдая принцип разделения властей, в
единой системе государственного управления выполнять возложенные на нее
государственные функции.
THE DEVELOPMENT AND PRESENT FUNCTIONS
OF THE PARLIAMENT OF AZERBAIJAN
S.MIRZAYEV
SUMMARY
The Parliament of Azerbaijan has its own historical roots and traditions in Azerbaijan.
Studies in this area show that the parliamentary culture and relationship in Azerbaijan have
conceptually evolved. Presently, the parliamentary development in Azerbaijan can be
characterized by strengthening the regulatory and supervisory functions of the representative
authority. Apparatus of Milli Majlis, created on a professional level, does not perform
representative functions of the parliament. It provides technical assistance to the members of
the parliament. Apparatus consists of a number of new departments. All these allow Milli
Majlis to effectively operate and discharge its state functions as a legislative branch of the
Azerbaijani government, in compliance with the principle of distribution of powers.
Dostları ilə paylaş: |