Graspp-dp-e-15-001

 

 

17 

 

 

3.4. Technocrats 

 

Bureaucrats are technocrats and want to be rational, neat and tight.  They frame their 

questions in terms of what is best and what is true and they pride themselves on their 

professionalism.  A technocrat wishes to be an excellent executor of given policy 

goals.  For them, the goals have to be politically agreed beforehand.  In this sense, the 

technocrat is like a good chef.  He has meat, fish, vegetables and flavourings.  He has 

his secret recipes, but definitely needs an order from his customers. Will the order be 

fish or meat?  Italian or Chinese?  Having taken the order, the chef will make every 

effort to satisfy customers’ appetite.   He is not allowed to fail.  

 

Like the chef, the bureaucrat inhibits himself from even imagining any failure in their 

administrative execution.  In fact, this psychological barrier seems commonly felt 

among anyone who regularly engages in the policy-making process.  Academics and 

private-sector experts sometimes face such a psychological barrier when  discussing 

the national policy agenda.  The scenario exercise “Urban Mobility 2040” implicitly 

envisaged that the user of the scenario study would be the  senior bureaucrats 

experienced in urban planning. I observed there was an unsaid consensus among the 

academic authors to discard any stories of government doing bad or foolish things.  

“Urban Mobility 2040” was keen, probably overkeen, to find an audience with 

bureaucrats. 

 

Adding to the psychological barrier, there is an institutional one.  For bureaucrats, the 

possible existence of several different but equally plausible futures means that a 

scenario project is going to jeopardize what the political process has officially 

foreseen and agreed.  This means that bureaucrats will not yet be able to hook their 

policy packages onto the one comprehensive picture of the future.  Hence, bureaucrats 

will flatly carry on the scenario study until the scenario project gives birth to an only 

child!   The participants in any study around a politically sensitive issue, according to 

bureaucrats, have to arrive at the one single future, which will be a great improvement 

on the present, and bureaucrats will strive to bring about that future by spending 

taxpayers’ money.   

 

This is the institutional barrier that prevents the full usage of the scenario planning. 

We  may be able to say that the technocratic nature of the government institution 

nourishes the technocratic personality of each bureaucrat.   I have seen many times 

bureaucrats – and how smart they are! – arriving at my workshop already well-armed 

with their own thorough policy package, which would make Japan far better than it is 

today.  For them, a scenario exercise is simply muddying their clear vision of a better 

future.  Why, a bureaucrat asks himself, is this workshop so loosely managed?  Why 

does the facilitator stubbornly push me to think of ‘other’ visions?  The future has 

already been agreed, and shortly, the government will launch a concrete policy 

package to bring it closer.  This exercise is dysfunctional and even dangerous.  Is the 

facilitator a born cynic?  Is he a trouble maker?  The bureaucrat’s frustration boils 

over.  This is not simply a matter of a scenario exercise taking place at the wrong time 

for the bureaucrat’s working mission, nor is he confused by the scenario making 

process.  Simply, he has found the scenario workshop to be a dangerous event. 

 

 

 

---

 

 

18 

 

 

3.5. Politicisation 

 

Another reason why bureaucrats want to have a single future is more subtle and tricky. 

Japan’s government organization is compartmentalized.  It is divided into Ministries. 

Ministries are divided into Secretariats (Kambo) and Bureaus (Kyoku), which further 

divided into Divisions (Bu), and the Divisions into Sections (Ka) and Rooms (Shitsu). 

Inside a Ministry, Bureau exercise huge influence over policy making process since 

majority of cabinet-sponsored bill are formulated here in Bureau.  Each Bureau works 

almost independently and enjoys the independence.    There is a saying “Bureaus but 

no Ministry”.  Thousands of bureaucrats, particularly in the higher ranks, are not 

living as one united officialdom, but in a very competitive working place

8

.   One part 

of the government challenges another part.     Each tries to promote its own policy 

packages to influential politicians.  In order to demonstrate “its” policy is much better 

than “others”, a visionary story of a bright future, told with colourful graphics and 

narration, is very much appreciated.   Scenario stories can communicate well.  They 

make it easy for listeners to capture the holistic image of a bright future.  The vision 

and rhetoric are appreciated by politicians, who are the clients of the bureaucrats.   

But my story doesn’t end at this point.  

 

Japanese bureaucrats often make use of  a  scenario project as a benign negotiation 

place for their stakeholders: a place where a small interest group can develop around 

them.  In the end the bureaucrats want to channel the stakeholders toward their 

preferred policy package.  In a policy paper they habitually produce, there is “Part 

One: Vision”, followed by the lengthy administrative narratives, as “Part Two”, 

where they describe in detail how to implement the Vision.  Armed with numbers, the 

writing style of Part Two is rather detached, passive and marked by compromise.  It 

looks like a non-partisan document, but in reality it often represents the particular 

interest of one part of the government, most cases the interest of a particular Bureau 

or down under in a particular Ministry.   The policy experts in academia and in private 

sector are welcomed to work on Part Two together with bureaucrats; however they are 

only welcome as faithful supporters (or clients).   Although the experts have a chance 

to intervene and consider details in Part Two, the experts usually don’t challenge Part 

One.  As seen in “Nuclear Power scenario 2005”, experts can often stumble across an 

important unsolved issue, a big fish, but bureaucrats ensure that at the end of the day 

it is put back in the refrigerator. 

 

To them, Part One should be the smashing showcase, which one branch of the 

government wants to ‘sell’ to politicians; therefore it is understandable that the 

bureaucrats  don’t want to ‘sell’ a doomed future or a ‘shock scenario’

9

.  The great 

fear of political leaders is unexpected events, especially those which lie beyond their 

control.  So it is with bureaucrats.  They cannot envisage the government doing its job 

badly

10

.  Bureaucrats are – and have to be – statists by nature. 

                                                 

8

 For the short history of Japanese bureaucracy development, see Toye, John (2006), ‘Modern 

Bureaucracy’, Research Paper No. 2006/52, UNU-WIDER, United Nations University (UNU), p.9. 

9

 A ‘shock scenario’ seen in the “Energy 2030” only works for confirming the legitimacy of the 

existing policies around the energy supply security, which Japanese government has been very much 

eager to enhance.  

10

 This reaction looks common to an experience in the UK. Tom Ling writes in his ‘Decision making in 

the public sector’ in Ringland [Ringland, Scenarios in Public Policy, 2002], P.129, that  “If  “what 

counts is what works” is part of the credo of the new policy maker, it will be frustrating to 

---