21. yüzyılda pek çok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede sosyal belediyecilik anlayışıyla yerel yönetimler sosyal politikada etkin rol almaktadır

4.1.İzmir ve Bakü belediyelerinin faaliyet alanlarında benzer ve farklılıklar
Ekim 1991 tarihinde Sovyetler Birliği’nden bağımsızlığını ilan eden Azerbaycan (Garner vd. 2008: 150), 24 Kasım 1995 tarihli bir referandum ile Anayasasını kabul etmiş, 24 Ağustos 2002 ve 18 Mart 2009 tarihli iki referandumla da bu Anayasayı değişikliğe uğratmıştır. Bir giriş, beş kısım, on iki alt bölüm ve toplam 158 maddeden oluşan ve hâlihazırda yürürlükte bulunan Azerbaycan Anayasası’nın Dördüncü Kısmı’nın IX. Bölümü’ndeki142. ile 146. maddeleri arasında belediyye konusu düzenlenmektedir.
Ayrı bir bölüm başlığıyla yerel idarelerin düzenlenmesinin Azerbaycan Anayasası’nın konuya verdiği önemin bir belirtisi olarak görmek gerekir (Schmidt vd. 2009: 26). Böylece aşırı merkeziyetçi ve bürokratik bir yapı ile karakterize edilen eski Sovyet mantalitesinden; daha esnek, halka ve hizmete yönelik bir gayri hükümet teşkilatı oluşturulmak istenmiştir (Elma 2004:169). Bununla birlikte mahalli idareler konusunda hemen hiç tecrübeye sahip bulunmayan Azerbaycan Cumhuriyeti’nin ağırlıklı olarak merkezi yönetim üzerine bina edilmiş bir yönetim yapısıyla yerel yönetimlerin gelişmiş durumda bulundukları iddia edilemez (Hasanoğlu 2008: 74). Mahalli idare geleneği bulunmadığı için, 12.12.1999 tarihli ilk belediye seçimleriyle faaliyete geçen Azerbaycan belediyelerinin halkın beklediği yerel kamu hizmetlerini üretmek ve sunmak noktasından henüz çok uzakta oldukları görülmektedir (Kamalov vd. 2004: 249). Ancak mahalli idareler yönünde güçlü bir iradenin mevcut olduğu görülmekte ve söz konusu idarelerin güçlendirilmesi son yıllarda Azerbaycan’ın en önemli gündem maddelerinden biri haline gelmektedir (Hasanoğlu 2008: 74).
Azerbaycan Anayasası’nın bahsi geçen maddelerinde; vergi koyma, mahalli bütçeyi onaylama, yerel sosyal güvenlik ve gelişim programlarıyla çevre konularındaki politikaları uygulama yetkilerine sahip olan belediyelerin rolü belirlenmektedir (Karatnycky vd. 1999: 89). Her bir belediyenin kendi yürütme kolu ile başkanlık, birim ve bölüm şefleri, uzmanlar ve diğer çalışanlar da dâhil olmak üzere personelinin olması belediyelerin bu rolünü yerine getirmelerini kolaylaştırmaktadır (Decentralization and local democracy in the world: first global report by United Cities and Local Governments 2009: 121). Üstelik mahalli idareler organik ve fonksiyonel anlamda anayasal kurumlar seviyesinde ele alınmak suretiyle onlara önemli bir anayasal güvence sağlanmıştır. Bu yapılırken de çerçeve anayasa anlayışı yerine kazüistik bir yol izlenmiş ve ayrıntılı maddelerle mahalli idarelerin anayasal rejiminin esasları tespit edilmiştir. Mahut Anayasanın mahalli idarelerin oluşumunu düzenleyen 142. (I) maddesine göre, mahalli idareler belediyeler tarafından yürütülecektir. En son getirilen seçilmiş mahalli idare organları sıfatıyla belediyelerin Azerbaycan’da çalışmaya başlamaları ancak 1999 yılında mümkün olmuştur (Parliamentary Assembly - Working Papers 2009: 23). Belediyeler de seçimlere dayalı olarak oluşturulacak ve seçim usulleri kanunla tayin edilecektir. Üstelik Anayasa, mad. 142 (III) hükmüyle, bununla da yetinmemiş ve belediyelerin statüsüne ilişkin esasların kendisi tarafından belirleneceğini de ifade etmiştir (http://confinder.richmond.edu /admin/docs/ Azerbaijan 1978English. pdf.) (17.11.2010). Böylece ayrıntıların kanunla düzenlenebileceği seçim usulünden farklı olarak belediyelerin hukuksal statüsü anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. Belediyelerin hukuksal statüsünün anayasal güvenceye kavuşturulmasının demokratik rejim bakımından önemi büyüktür. Zira yerel halkla doğrudan ilişkileri dolayımında belediyelerin mahalli demokrasi kültürü ve işleyişi ile yerel katılımı kurumsallaştırmak bakımından önde gelen yönetsel birimler olduğu genel kabul gören bir görüştür (Yıldırım vd. 2004: 33). Belediyelerin çalışma organizasyonuna dair esaslar Anayasa’nın 143. maddesinde düzenlenmektedir. Buna göre, belediyelerin faaliyetleri toplantılar, daimi ve diğer komisyonlar yoluyla yerine getirilecek ve söz konusu toplantılar belediye başkanlarının çağrısıyla tertip edilecektir. Belediyelerin faaliyetlerinin yine kendi organları eliyle yürütülmesi ve bu konudaki toplantıların yapılmasında seçilmiş belediye başkanlarına inisiyatif verilmesini söz konusu kurumların yöntemsel özerkliğinin bir sonucu olarak görmek gerekir. Mademki belediyeler devlet tüzel kişiliğinin dışında kamu hukuk tüzel kişiliğine sahip ayrı kamu idareleri olarak örgütlenmişlerdir; o halde kendi eylem ve işlemlerinde de kendi seçilmiş organlarının karar verici durumda olması gerekmektedir. Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası’nın 144. maddesinde belediyelerin sahip olduğu yetkiler sayılmaktadır. 144. maddenin ilk fıkra hükmüne göre, belediyelerin toplantılarında çözüme kavuşturulabilecek anayasal meseleler şunlardır (http://confinder.richmond.edu/admin/docs/ Azerbaijan1978English.pdf) (19.11.2010): Belediye üyelerinin yetkilerinin tanınması yanında yasama fonksiyonunun kullanılmasıyla kararlaştırılan durumlar için geçerli olmak üzere bu yetkilerin kaybı ve ortadan kaldırılması; belediyelerin yöntemsel bağımsızlığının bir sonucu olarak iç çalışma esaslarına dair düzenlemelerin tasdiki; belediye başkanları ve yardımcıları ile daimi ve diğer komisyonların seçiminin yapılması; mahalli vergi ve resimlerin tespitine karar verilmesi; mahalli bütçelerin ve onların uygulanmasına ilişkin raporların onaylanması; belediye mülkiyetine malik olma, ondan yararlanma ve elden çıkarmayı da içerecek şekilde ona tasarruf etme; mahalli sosyal koruma ve gelişim programlarının, mahalli ekonomik gelişime ilişkin ekonomik programların ve mahalli çevre programlarının kabulü ve uygulanması. Belediyelerin görev ve yetkilerinin sadece burada ifade edilenlerden oluştuğu iddia edilemez; zira idarenin kamu hizmetine mahalli düzeyde ihtiyaç duyulduğu diğer konularda da inisiyatif üstlenerek mevcut boşluğu doldurması kamu yararı düşüncesinin zorunlu bir gereği kabul edilmelidir.
Bu çalışmamda Öncelikle belirtmek gerekir ki Azerbaycan Anayasası mahalli idarelerle ilgili konulara dört madde ayırmak suretiyle Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın tek maddelik düzenlemesinden farklı bir kazuistik metni yaklaşımı benimsemektedir. Azerbaycan Anayasası mahalli idarelerin, kuruluşu, işleyişi, görev ve yetkileri yanında merkezi idareyle olan ilişkilerini ayrıntılı bir şekilde düzenleme yoluna giderek, anayasal düzeyde bu konuları güvence altına almak istemiştir. Oysa bu konuların neredeyse tamamına yakını Türkiye Cumhuriyeti mevzuatında yasalarla düzenlenmiştir. Belediye toplantılarının nasıl yapılacağı veya çalışmalarının nasıl yürütüleceği gibi ayrıntıya giren konuların Anayasa’da yer almasının eleştirilmesi mümkündür. Buna karşılık, günümüz demokrasilerinde kazanmış oldukları öneme binaen mahalli idareleri anayasal düzeyde güvence altına almaya yönelik çok sayıda hükmün varlığı genel olarak olumludur. Üstelik Azerbaycan Anayasası değiştirilme yöntemi bakımından alelade yasama çoğunluğundan farklı bir usulü benimsediği ve bu da katı bir anayasa modeline karşılık geldiği için, mahalli idareler konusundaki bu uzun anayasal düzenleme sistematiğinin benimsenmesinin altı önemle çizilmelidir. Gerçekten de Azerbaycan Anayasası’nın 153. maddesine göre, anayasa değişikliğine dair teklifler sadece Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi veya Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı tarafından yapılabilecek ve Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasa Mahkemesi’nin bu konuya dair görüşü önceden alınacaktır. Bununla birlikte tali kurucu iktidar yetkisini halkın doğrudan kullanmasıyla gerçekleştirilen anayasa değişikliklerinin Anayasa Mahkemesi’nin denetimine tabi olmadığı ifade edilmiştir (mad. 154). Egemenliğin sahibi olarak halkın doğrudan iradesini ortaya koyması suretiyle gerçekleştirilen bir anayasa değişikliğinin anayasa mahkemesinin denetimi yoluyla ortadan kaldırılması, demokratik bir siyasi rejimde düşünülemeyeceğinden bu düzenlemenin isabetli olduğu kuşkusuzdur. Aksi halde temel siyasi meşruiyet kaynağı olarak halk iradesine dayalı bir demokratik siyasi sistemin değil, anayasa yargıçlarının egemenliğin asli sahibi durumunda bulundukları bir “yargıçlar hükümeti”nin varlığından söz edebilecektir. İşte bu bağlamda Azerbaycan Anayasası’nın 154. maddesi hükmünü olumlu bir düzenleme olarak değerlendirmek gerekir. Üstelik Anayasa, kendisine yönelik değişikliklerin ancak referandum yoluyla vuku bulabileceğini (mad. 152) ve aralarında 1., 2., 6., 7., 8., ve 21. maddelerin de bulunduğu pek çok düzenlemenin değiştirilmesine ilişkin tekliflerin referanduma sunulmasının mümkün olmayacağını (mad. 155) ifade etmek suretiyle, sert anayasa olma vasfını daha da pekiştirmiş, böylece belediyelerin merkezden özerkliğinin sağlanması bakımından kendisini emniyet supabı haline getirmiştir. Çerçeve anayasa yazım şekline uygun olarak mahalli idareleri göreceli olarak daha kısa düzenleyen 1982 Anayasası katı bir anayasa anlayışını benimsemiştir. Nitekim alelade yasalardan farklı olarak anayasa değişikliklerine dair yasaların teklifinin sadece Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tam sayısının an az üçte biri tutarındaki milletvekili tarafından yapılabilmesi yanında, bu tekliflerin kabulü üye tam sayısının asgari beşte üçü gibi nitelikli bir çoğunluğun oyuyla mümkün olabilecektir. Üstelik Azerbaycan Anayasası’ndaki kadar kapsamlı bir maddeler öbeğini içeriyor olmasa da Anayasa’nın ilk üç maddesinin değiştirilmesinin teklif dahi edilmesi 4. maddedeki amir hükümle yasaklanmıştır. Sonuç olarak mahalli idarelerle ilgili getirmiş olduğu düzenlemeler itibarıyla Azerbaycan Anayasası, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’ndan daha ayrıntılı bir anayasa anlayışını benimsediği gibi, değiştirilme yöntemi itibarıyla da daha sert bir anayasa modelini ima etmektedir.
Bununla birlikte Azerbaycan Anayasası mahalli idareleri organik manada sadece belediyelerle sınırlandırırken, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası belediye, il özel idaresi ve köylerden oluşan üçlü bir organik yapıyı esas almıştır (Kaya 2004: 4). Özellikle köy gibi belediye kurulması için gerekli olan asgari koşullara sahip olmayan küçük yerleşim birimlerindeki kamu hizmetlerinin yine o yörede yaşayan insanlar tarafından seçilen yerel organlar marifetiyle yerine getirilmesinin sağlanması bakımından bu çeşitlilik durumu olumlu karşılanmalıdır. Aynı saptama belediye sınırları dışında ama il sınırları içerisinde kalan ve yerel nitelik taşıyan (Kaya 2004: 4) su, kanalizasyon ve imar gibi kimi alt yapı hizmetlerinin götürülmesi ile belediye sınırları içerisinde olmakla beraber gençlik, tarım, sanayi, spor gibi bazı mahallî kamu hizmetlerinin gerçekleştirmesiyle görevli il özel idaresi bakımından da geçerlidir. Nitekim 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6. maddesinin ilk fıkrası bu kapsamdaki kamu hizmetlerinin il özel idareleri tarafından yapılacağına amirdir. Böylece hem yerel kamu hizmetlerinin türü bakımından yapılan bir ayrım temel alınarak yatay hem de yerleşim yerlerinin büyüklüğü esas alınarak dikey bir farklılaştırma ekseninde mahalli idarelerin organik olarak da zenginleştirilmesi mümkün olmuştur.