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cooperation with the EU on counter-terrorism that was not subject to ECJ and EP
supervision.
4.5. Conclusion
As this chapter has clarified, the role of the EU in promoting liberal democratic
norms to third countries in order to transform their counter-terrorism policies
has evolved over time. In this transition, major events such as end of the Cold
War, the 9/11 attacks, and the Madrid and London bombings were influential in
making EU political actors reconsider the shortcomings of the counter-terrorism
policies of third countries. At each critical juncture, the EU actors added new
initiatives, or they revised existing programs and plans targeting third countries.
In consideration of the pre-Tampere period, the structural
transformation of the EU from an economic community to a political union was a
negative factor in the Union’s exertion of influence on Turkey. The policies for
the promotion of liberal democratic norms were in a formative stage, which
decreased the efficiency of the EU’s norm diffusion mechanisms. Because the
concerns of EU member countries were focussed on illegal immigration and
organized crime during the pre-Tampere period, rather than on terrorism, they
had a low level of interest in developing common policies for the transformation
of the counter-terrorism policies of third countries. As a consequence, there was
no agreed approach to promoting liberal democratic norms in third countries
that bound both member countries and EU institutions. This undermined the
legitimacy of the EU requirements on countries like Turkey. Furthermore, the
reliance on the legislative instruments and monitoring mechanisms of other
international organisations (such as the UN, the CoE, and the OSCE) also
decreased the EU’s influence on third countries. So, during the pre-Tampere
years, the EU had weaknesses that meant they did not have the power to act as
a substantial actor in the counter-terror context to promote liberal democratic
norms in Turkey.

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During the post-Tampere years, the EU political actors began to consider
the adoption of policies that targeted the transformation of security policies in
third countries. This was mostly based on the self-interest of the EU (illustrated
by the creation of the AFSJ that eased activities of transnational criminal
networks in member countries), rather than an EU concern to enhance the
security capabilities of third countries. In this regard, the devastating 9/11
attacks gave a window of opportunity to the EU, and many security oriented
counter-terror measures were initiated. After the attacks, there was a
convergence in the threat perception of terror matters between the EU and
Turkey. Terrorism was no longer a problem for Turkey alone. It also became a
major threat to the EU. The addition of the PKK to the proscribed terrorist
organisation list was a crucial step that showed the EU was in solidarity with
Turkey. However, EU cooperation with Turkey against the PKK depended on
Turkey aligning its counter-terrorism policies with the EU’s normative standards.
So, during the post-Tampere period, the EU strategies towards third countries
including Turkey embodied both liberal democratic norms and security oriented
policies.
In the post-Madrid/London period, countering terrorism became an
essential issue for the EU, because the EU was also a target of Al-Qaida related
terrorist networks. Security concerns peaked in comparison to the previous
periods. In this regard, until the ratification of the Lisbon Treaty, counter-terror
initiatives targeting third countries prioritised security based strategies, rather
than those that attempted to transform their policies using normative means.
The alteration of priorities in the EU gave fertile ground for countries such as
Turkey, where the resumption of PKK attacks in 2004 created a burden for the
political stability of the country, to justify their hard-line counter-terror
measures. This was also dangerous in undermining the EU’s normative power
stance, and the legitimacy of its requirements on third countries. However, as
the threat of terrorism in the EU declined after the London Bombings, and

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capacity-building initiatives developed, the promotion of liberal democratic
norms to third countries regained its primacy in the EU’s external counter-terror
relations. So, the emphasis given to security in the early years of the post-
Madrid/London period was counterbalanced later on by the promotion of new
initiatives aimed at strengthening liberty in third countries.
In view of these three time periods, the role of the EU in promoting
liberal democratic norms to third countries in the counter-terror context
depends greatly on the level of the terrorist threat it faces. Unless the EU itself
faces terrorism, it is not interested in enhancing the counter-terrorism policies of
other states. However, when terrorism poses a threat to the EU, it develops
security-oriented policies towards the third countries, and its normative
concerns lag behind. However, promotion of liberal democratic norms regains its
priority when the threat of terrorism in the EU diminishes.
In this respect, the norm diffusion pattern of the EU towards third
countries is like a vicious cycle between security and liberty. If the EU were to
face another major terror threat in future, security related concerns would again
prevail. However, the EU political actors would remember to promote liberal
democratic norms to third countries once the terror threat subsides. Therefore,
in the counter-terror domain, the EU is a rational actor only concerned with its
self-interest, rather than in the good of others, and the promotion of liberal
democratic norms in third countries is not a constant process. Rather, it
fluctuates in line with the threat of terrorism in the EU.
Furthermore, whilst promoting liberal democratic norms to third
countries, the EU also pays attention to efficiency of its own legal system, rather
than improving the policies of third countries. If counter-terrorism collaboration
between the EU and third countries fails to fulfil human rights principles, the EU
activities will be at risk of being reviewed by the European courts and the EP, and
EU political actors prefer not to be in such a situation. This also undermines the
legitimacy of its policies inside and outside of the EU. Therefore, the conditions

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