2-mavzu. Davlat qarzi nazariyasi

10 – MAVZU. DAVLAT QARZINI BOSHQARISHNING INSTITUTSIONAL ASOSLARI
Davlat qarzini boshqarishda tashkiliy shakllarning paydo bo‘lishi va rivojlanishi ko‘rib o‘tiladi. Ma’lumki, bu tashkiliy shakllar – Moliya vazirligidagi yoki Markaziy bankdagi xilma-xil tarqoq guruhlardan tortib to davlat bilan “agent – printsipial” tipidagi munosabatlarni amalga oshiradigan ixtisoslashgan alohida tashkilotlarni o‘z ichiga oladi. Biz gapni davlat qarzini boshqarish ofisining yuridik maqomi va nizomini tavsiflashdan boshlaymiz. Ofis Moliya vazirligining bo‘linmasi (bo‘limi, boshqarmasi, departamenti) yoki Moliya vazirligidan alohida Agentlik (yuridik shaxs) bo‘lishi mumkin⁵¹. “Alohida” so‘zi “mustaqil” so‘zidan ko‘ra yaxshiroq, chunki har qanday agentlik siyosiy jihatdan hukumatga qaram. Odatda Moliya vazirligi qarz strategiyasini tayyorlaydi va Vazirlar Mahkamasiga taqdim etadi, u strategiyani tasdiqlaydi, agentlik esa o‘z vakolati doirasida strategiyani hayotda voqelikka aylantiradi. Ayrim mamlakatlarda qarzga xizmat ko‘rsatish xarajatlarini qisqartirish maqsadlarida strategiyadan chetlashuvlarga ruxsat etiladi, ammo bu og‘ishlar juda kichik bo‘lib, qattiq nazorat qilinadi.
O‘z navbatida, agentlik byudjet tashkiloti, davlat korporatsiyasi (aktsiyalari 100% hukumatga tegishli) va hatto xususiy firma ham bo‘lishi mumkin. Agentlik deganda davlat xizmatlarini ko‘rsatadigan va davlat mol-mulkini boshqaradigan tashkilot tushuniladi. Davlat mol-mulki deganda davlat qarz majburiyatlarining jami, majmui, davlat xizmati deganda qarz majburiyatlarini boshqarish bo‘yicha xizmatlar nazarda tutiladi. Bundan keyingi sahifalarda qisqalik uchun “agentlik” va “qarz bo‘yicha agentlik” atamalarini qo‘llaymiz. Davlat qarzini boshqarish sohasida Markaziy bank ham hukumatga agentlik xizmatlarini ko‘rsatishi mumkin. Ayrim bir mamlakatlarda qarzlar bo‘yicha agentlik parlamentga hisob beradi (hukumatni chetlab o‘tadi), boshqa bir mamlakatlarda Moliya vazirligi timsolida hukumatga bo‘ysunadi.
Markaziy bankdan – Moliya vazirligiga
1942 yilning aprel oyida, AQSh 2-Jahon urushiga kirganidan keyin Federal rezerv tizimi (FRT) AQSh g‘aznachiligi o‘z veksellari bo‘yicha ko‘pi bilan yillik 3/8 % to‘lashi mumkinligini ochiq e’lon qildi. Davlat qimmatli qog‘ozlarining boshqa turlari bo‘yicha ham daromaddorlik yillik 2% dan oshmasligi pinhona va’da qilindi. Juda ulkan byudjet defitsitini arzon moliyalashtirish shu tarzda ta’minlangan edi.
Urushdan keyingi dastlabki yillarda Moliya vazirligiga ko‘rsatilgan bu “ximmat” FRTning inflyatsiyaga qarshi kurash olib borishi va kredit narxini o‘zgartirish yo‘li bilan iqtisodiyotni barqarorlashtirishiga halal berdi. Ammo o‘sha paytda FRTda foiz stavkalarini nazorat qilishni Moliya vazirligidan o‘z ixtiyoriga olishga siyosiy jur’at etmadi va ma’muriy resurslar topilmadi. Faqat 1951 yilning mart oyida ikki idora o‘rtasidagi qarama-qarshilik Moliya vazirligining FRT ini davlat qimmatli qog‘ozlari daromaddorligini pasaytirish majburiyatidan ozod qilishga roziligi bilan yakunlandi. Shu munosabat bilan FRT bayonotida shunday deyilgan edi: “G‘aznachilik va Federal rezerv tizimi qarzni boshqarish va pul siyosati masalalarida umumiy maqsadga erishish yo‘lida – Hukumatni muvaffaqiyatli moliyalashtirish va davlat qarzini monetizatsiyalashni minimumga keltirish maqsadlarida to‘la hamjihatlikka erishdilar”. O‘sha paytdan boshlab FRT har yili 4 mart kunini Moliya vazirligidan mustaqil bo‘lgan kun sifatida nishonlaydi. Ammo Markaziy bankning mustaqilligi umumiy davlat qarzini boshqarishning mustaqilligi degan ma’noni bildirmaydi. Lekin shunga qaramay davlat qarzini boshqarishga pul siyosati vositasi yoki uning bir qismi deb qarash uzoq yillar davom etdi:
Urushdan keyin iqtisodchilar, siyosatchilar, biznesmenlar kutgan Buyuk depressiya II yuz bermadi, uning o‘rniga yuqori inflyatsiya va rivojlanish tsiklini boshdan kechirishga to‘g‘ri keldi. Iqtisodchilar davlat qarzini boshqarishni eng muhim vazifalardan biri bo‘lgan pulni barqarorlashtirishga bo‘ysundirishni talab qilib chiqdilar. Davlat qarzini boshqarishning bunday dastlabki maqsadini Nobel mukofoti laureati Jeyms Tobin juda aniq ifodalab berdi. “Qarzni oqilona boshqarish... hukumat uchun eng past xarajatlar bilan pulni barqarorlashtirish vazifasini hal qilishdan iborat”. Xarajatlarni nazorat qilib borish uchun ma’murlar diskont stavkasini va qisqa hamda uzoq muddatli qarzlar nisbatini o‘zgartirishi mumkin. “Ammo qanday ma’murlar? – deb davom etadi Tobin, – masala qo‘yilishi jihatidan ayonki, qarzni boshqarish ikki hudud o‘rtasida taqsimlanishi mumkin bo‘lgan muammo emas: bir tomonda – monetor nazorat, ikkinchi tomonda – foizli qarzni boshqarish. Muammoni taqsimlab bo‘lmaydi va AQShda biz qilayotganimizdek uni ikki ma’muriy paketga (Moliya vazirligi va FRT) bo‘lib qo‘yish kabi nojo‘yalik qilmaslik kerak. Qarzni boshqarish muammosini tahlil qilar ekanmiz, biz o‘zimizni hozirgi ma’muriy tuzilmalar yoki pul siyosatini qarzni boshqarishdan sun’iy ajratishlar qo‘l-oyog‘imizni bog‘lab qo‘ygan deb his qilishimiz kerak emas. Muammoga go‘yo yagona, jips va o‘zaro muvofiqlashgan ma’muriyat bordek bir yo‘la hamla qilish lozim”⁵².
Tobinning fikricha, agar monetizatsiya kanallari to‘siladigan bo‘lsa byudjet xarajatlari va u bilan birga qarz ham bu darajada tez o‘smaydi. Ayni bir paytda “yagona jips va o‘zaro muvofiqlashgan ma’muriyat” “arzon pullar” siyosatini olib borishi va “hukumat uchun chiqimlarni” (qarzga xizmat ko‘rsatish xarajatlarini) pasaytirish maqsadlarida qarzni qisqartirishi lozim. Shundagina pulning barqarorlashuvi ro‘y beradi. Ammo qarz qanchalik qisqa bo‘lsa, uning katta qismi shunchalik qayta moliyalashtirish xatariga duchor bo‘ladi. Shuning uchun Tobin xatar to‘g‘risida eslamaslikni maslahat beradi.
Buyuk Britaniyada davlat qarzini boshqarishni pul siyosatiga bo‘ysundirish yanada murakkab kechgan. “Buyuk Britaniyada tarixan qarzni boshqarishni pul siyosati bilan qo‘shib olib borish to‘g‘risidagi masala asosiy masala bo‘lib kelgan, hozirgi muammo shundaki, qarz darajasi va tuzilmasi hukumatning pul siyosatini nazorat qilish layoqatini cheklab qo‘ymaydimi?”⁵³ Yaqin vaqtlargacha bu mamlakatda hukumat ham davlat qarzini boshqarishga, ham pul siyosatiga javobgar edi.
Shvetsiyada 1980-yillarning o‘rtalariga qadar qarzni boshqarish Davlat banki pul siyosatining va hukumat iqtisodiy siyosatining muhim qismini tashkil etgan. Banklar va sug‘urta kompaniyalari obligatsiyalar uchun yirik investitsiyalarga majburiy jalb qilingan. Bu qarzlar bo‘yicha foiz stavkalarini Davlat banki yuqori bozor stavkalarida belgilar edi. Amalda qarz bo‘yicha operatsiyalar, to‘g‘rirog‘i davlat obligatsiyalarining daromaddorligini belgilash pul siyosatining eng muhim dastaklaridan biri hisoblangan.
Urushdan keyingi dastlabki yillarda qarzning benihoya yuqori darajasi pul bilan bog‘liq masalalarda katta tashvishlarga sabab bo‘ldi. Bu darajaning asta-sekin pasayib borishiga, kapital bozorini moliyaviy tartibga solinishi va isloh qilinishiga qarab ma’murlarning xavotir-tashvishlari ham kamayib bordi. Ammo voqealar rivoji Tobin bashoratlari bo‘yicha bormadi. Davlat qarzini boshqarish nazariy va amaliy jihatdan tobora fiskal nazariyasi bilan (“maqbul soliqlar uchun” shiori bilan) portfel investitsiyalari to‘g‘risidagi fan bilan, mikrotuzilmali moliya va davlat moliyasining uzoq muddatli barqarorligi muammosi bilan “yaqinlashib” bordi.
1990-yillarga kelib Tobinning davlat qarzini boshqarishni pulni barqarorlashtirish vazifasiga bo‘ysundirish va “yagona jips va o‘zaro muvofiqlangan ma’muriyat” to‘g‘risidagi fikrlari unutildi. Britaniya hukumati va Angliya banki “qarzni boshqarish pulni tartibga solishning muhim dastagi hisoblanmaydi, pul siyosati esa qarzni boshqarishning maqsadi bo‘la olmaydi” degan bayonotni berdi^*.
Markaziy bankning kredit narxi to‘g‘risidagi masalada Moliya vazirligiga tobe ekanligidan tashqari davlat qarzini boshqarishning pul siyosatidan “ajralishi” bu – qadar uzoqqa cho‘zilishida yana ikki sababni ko‘rsatib o‘tish mumkin. Birinchidan, Markaziy bank inflyatsiya bilan kurash olib borish uchun intellektual (nazariy) tayyor emas edi. Hatto 1970-yillarda ham ko‘pgina iqtisodchi monetaristlar barqaror narxlar pul siyosatining asosiy maqsadi bo‘lishi lozimligiga va pul siyosati inflyatsiyaga ta’sir ko‘rsatishga qodirligiga shubha bilan qaragan. Bundan tashqari ular umumiy narxlar darajasini nima harakatga keltirishini, inflyatsion kutishlar ish haqiga, narxlarga va foiz darajasiga qanday ta’sir ko‘rsatishini va inflyatsiya bandlik bilan qay tarzda bog‘liq ekanligini bilmas edilar. Bu nazariy muammolar faqat 1980-yillar boshida hal etildi.
Yana bir sabab 1950- va 1960-yillarda defitsit va qarzga nazariy qarashlar ustun rivojlanganligi bilan bog‘liq. Barqarorlashtiruvchi defitsit nazariyasida, Lerner talqiniga ko‘ra, defitsit norma (me’yor) hisoblanadi, qarz esa o‘z-o‘zidan yo‘qoladi, chunki retsessiya vaqtidagi defitsit yuksalish vaqtidagi profitsit bilan muvozanatlanadi. Lernerdan keyin defitsit va qarzga e’tibor qilmay, byudjet siyosati haqida nazariy qarashlarni bayon etish modaga aylandi. Byukenen talqinidagi klassik qarz nazariyasi depressiya holatida qarz o‘rniga pul emissiyasini, inflyatsiya yuqori sharoitlarda pul emissiyasi o‘rniga qarz olishni maslahat beradi. Xolis aytganda, ikkala nazariya ham davlat qarzini boshqarishning jamiyat uchun ahamiyatini etarlicha baholay olmagan, uning pul siyosatidan ajralib chiqishiga va makroiqtisodiy siyosatning mustaqil unsuriga aylanishiga to‘siq bo‘lgan edi.
1970- va 1980-yillarda barqarorlashtiruvchi defitsit nazariyasiga qo‘shilib kelgan ekspansionistik byudjet siyosati inflyatsiyaning kuchayishiga va iqtisodiyotda qarz yukining og‘irlashuviga olib keldi. Iqtisodchilar ularga qarshi inflyatsiyani va qarzni o‘zaro bog‘laydigan fiskal narxlari nazariyasi bilan javob berdilar. Qarzning o‘sishi sababli inflyatsiyaning kuchayishi istiqbollaridan xavotirlanganlar to‘g‘ri aytganlaridek, fiskal ekspansiya davlatni, bir tomondan, hozirgi va kelajakdagi defitsit o‘rtasida, ikkinchi tomondan, hozirgi hamda kelajakdagi birlamchi profitsit o‘rtasida uzilishni qoplash uchun mablag‘ izlab topishga majbur etadi. Bu mablag‘larni qaerdan olish mumkin? Agar davlat moliyasining uzoq muddatli barqarorligi shubhali ekanligi e’tirof etilsa, unda qarz olishni cheklab, bu uzilishni qoplash uchun Markaziy bankka yangi pul chiqarishga ruxsat berishga to‘g‘ri keladi.
Agar Markaziy bank davlatni kredit bilan ta’minlashga chek qo‘ysa, inflyatsiya qarzga bog‘liq bo‘lmay qoladi, natijada davlat fiskal ekspansiyani to‘xtatishga majbur bo‘ladi. Bu fikrlardan Markaziy bankka taalluqli aniq va tor bir vazifa: narxlar barqarorligi va u bilan birga Markaziy bankning davlatni kreditlashini taqiqlash zarurati qoladi.
Markaziy bank davlatga to‘g‘ridan-to‘g‘ri kredit bermasligi, davlatni overdreaftlar (Moliya vazirligi hisobvaraqlaridagi debet saldosini moliyalashtirish) orqali kreditlashi va davlat qimmatli qog‘ozlarini birlamchi bozorda sotib olish kerak. 1980-yillarda va 1990-yillarda bu taqiqlar ko‘pgina mamlakatlarda, shu jumladan Rossiyada ham paydo bo‘ldi.
Qarzni monetizatsiyalashning asosiy kanallari to‘sildi va Markaziy bank endi narxlarning barqarorligi bilan shug‘ullanishi mumkin edi. Monetarist iqtisodchilar o‘rtasidagi uzoq kutilgan yakdillik va Markaziy bankning Moliya vazirligidan mustaqilligi muvaffaqiyatli pul siyosati uchun mustahkam asos yaratib berdi, keyingi yillardagi inflyatsiyaga qarshi kurashdagi yutuqlar davlat qarzini boshqarishni Markaziy bankning “aravasidagi beshinchi g‘ildirak” ahvoliga tushardi.
1990-yillarda Osiyo va Lotin Amerikasi mamlakatlarida moliyaviy inqirozlar va suveren defoltlar yuz berdi. Hukmron doiralarda davlat moliyasining uzoq muddatli barqarorligi masalasida xavotirlar kuchaydi. Nihoyat, iqtisodchilar va siyosatchilar davlat qarzini boshqarishga e’tibor bilan qarashga majbur bo‘ldilar. Qarz to‘g‘risidagi munozaralarda Iqtisodiy hamkorlik va taraqqiyot tashkiloti, Xalqaro valyuta fondi va Jahon banki ham qarzni batafsil tahlil qilishda qatnashdi va davlat qarzini boshqarish organlari uchun “kadrlar o‘chog‘i”ga aylandi.
Davlat qarzini boshqarish va pul siyosatining o‘zaro bog‘liqligi to‘g‘risidagi ilmiy manbalarda mabodo Markaziy bank ayni bir paytda pul siyosatiga va davlat qarzini boshqarishga mas’ul bo‘lgan hollarda quyidagi ehtimoli bo‘lgan manfaatlar to‘qnashuvi bo‘lishi mumkinligi ko‘rsatib o‘tilgan:

• 
  Markaziy bankning inflyatsiyaga qarshi kurashda foiz stavkalarini oshirishdan bosh tortishi, chunki stavkalarni oshirish uning davlat qimmatli qog‘ozlari portfeliga salbiy ta’sir ko‘rsatadi.
  
• 
  Markaziy bankning davlat qimmatli qog‘ozlari daromaddorligini pasaytirish yoki inflyatsiya vositasida nominal qarzni bekor qilish maqsadlarida moliya bozorida turli usullarni qo‘llashga tayyorligi.
  
• 
  Markaziy bankning qarzni qayta moliyalashtirishning navbatdagi raundiga qadar bank tizimiga likvidlik berishga yoki o‘zining davlat qimmatli qog‘ozlari portfelini muddatlar va valyuta tuzilmasi bo‘yicha o‘z puli kursida moslashtirishga tayyorligi.
  

Hatto, agar davlat qarzlarini boshqarish Markaziy bankdagi maxsus bo‘limning alohida huquqi bo‘lganida ham qarz to‘g‘risidagi qarorlar foiz stavkalari to‘g‘risidagi qarorlarning hosilasi tarzida qabul qilinishi xavfi mavjud bo‘ladi. Bunday holda pul siyosati va davlat qarzini boshqarish optimal bo‘la olmaydi. Masalan, 1997 yilga qadar davlat qarzini boshqarish Angliya bankiga qaragan va pul siyosatini bozorga shikast etkazmaydigan va byudjet xarajatlarini minimal chiqimlar bilan moliyalashtiradigan qilib qo‘llab-quvvatlash va to‘ldirishga xizmat qilgan. Britaniya hukumatining manfaatlar to‘qnashuvini xaspo‘shlashga intilishi natijasida 1997 yilda davlat qarzini boshqarish g‘aznachilikka o‘tkazildi, foiz stavkalari ustidan tezkor nazoratni olib borish Angliya bankiga yuklatildi. Bu qaror 1995 yilgi davlat qarzini boshqarishni tahlil qilish natijalariga ko‘ra qabul qilingan edi. O‘sha paytda bundan keyin davlat qarzini boshqarish pul siyosatining vositasi bo‘la olmasligi e’tirof etilgan edi.
Moliya vazirligi bilan Markaziy bank o‘rtasida “munosabatlarni aniqlab olish” masalasiga qaytamiz. Jahondagi ko‘pgina mamlakatlar poytaxtlarida Moliya vazirligi va Markaziy bankning davlat qarzini boshqarishdagi javobgarligini qayta ko‘rib chiqish zarurligini allaqachon tushunib etgan edilar, chunki bu idoralar qarz masalasiga turlicha qaraydilar. Qayta ko‘rib chiqishni birinchi bo‘lib AQSh g‘aznachiligi sekretari (Moliya vaziri) Uilyam Saymon boshlab berdi (1976 yilda kapital bozori hamda davlat qarzini boshqarishga mas’ul bo‘lgan g‘aznachilik sekretari yordamchisi lavozimini ta’sis etgan).
Boshqa mamlakatlarda davlat qarzini boshqarishni Moliya vazirligi ixtiyoriga o‘tkazish qiyin kechdi, ba’zan bu ish yillarga cho‘zildi. Hatto “namunali” Buyuk Britaniyada bu jarayon deyarli ikki yil davom etdi. Yangi Zelandiyada Markaziy bank davlat qarzini boshqarishga 1990-yillarning o‘rtalarigacha aralashib keldi, holbuki bu mamlakatda qarz bo‘yicha agentlik 1980 yilda tashkil etilgan edi. Teskari yo‘nalishda ham harakatlar bo‘lib turdi. 1991 yilda Daniyada davlat qarzini boshqarish Moliya vazirligidan olinib, Markaziy bankka berildi, bu sohada Moliya vazirligining parlamentga hisob berishi saqlanib qoldi. Hindistonda davlat qarzini boshqarish Markaziy bankdan alohida agentlikka o‘tkazilgani 2007 yilda e’lon qilindi.
Umuman olganda, 1980-yillar mobaynida davlat qarzini boshqarish Moliya vazirligi ixtiyoriga o‘tkazildi. Bu yangi makonda davlat qarzini boshqarish birinchi marta makroiqtisodiy tahlil, byudjet hisobi va boshqa foydali “fanlar” bo‘yicha mutaxassislardan iborat qadrlar bazasiga ega bo‘ldi. Bu erda u tashkiliy va mavzuiy jihatlardan rivojlanib bordi.
Pul siyosatidan “ajrashganidan” so‘ng bir muddat o‘tgach, davlat qarzini boshqarish o‘zining barqaror siyosiy kursiga va rasmiy strategiyasiga ega bo‘ldi. Moliya vazirligi huzurida dastlabki yillarda davlat qarzini boshqarish davlat qimmatli qog‘ozlarini chiqarish va unga xizmat ko‘rsatishdan iborat bo‘ldi. Garchi Moliya vazirligida qarz portfeli keltirib chiqaradigan xatarlarni nazorat qilish zarurligi ayon bo‘lsa-da, bu portfelni shakllantirish uchun hech qanday tizimli yondashuv yo‘q edi.
1980-yillar foiz stavkalarining qiymatlari va o‘zgaruvchanligi ortgan davr bo‘ldi. Iqtisodiy hamkorlik va taraqqiyot tashkilotiga a’zo mamlakatlarning ko‘pchiligida byudjet xarajatlarining kattagina qismini tashkil etadigan foiz xarajatlari tebranishlari asosiy muammoga aylandi. Shu sababli bozor (foiz va valyuta) xatarini boshqarishni yaxshilash, shuningdek qarzga xizmat ko‘rsatish xarajatlarini pasaytirish muammolari yuqori ustuvorlikka ega bo‘ldi. Rivojlangan mamlakatlarning qarz portfelida xatarning ko‘payib ketganligi davlat qarzini boshqarish vazifalari va maqsadlarini qayta ko‘rib chiqishni taqozo etdi. Davlat qimmatli qog‘ozlarini chiqarish va unga xizmat ko‘rsatishni (fiskal vazifalari muvaffaqiyatli hal qilinishi, byudjetga tashqi “shoklar”ning zaiflashuvi uchun) xatarni muttasil boshqarish bilan to‘ldirish zarur edi. Davlat qarzini boshqarishning o‘rni va rolini aoslashdagi bunday burilish Daniya, Irlandiya, Yangi Zelandiya, Finlyandiya va Shvetsiya kabi davlat qarzini boshqarishni tashkil etish tubdan o‘zgartirilgan mamlakatlarda olib borilgan birinchi tadqiqotlarning natijasi bo‘ldi.