Arı-başkanlık sistemi, gerek terminoloji gerekse ülkelerin sınıflandırılması bakımından
Yüklə 0,56 Mb. Pdf görüntüsü
|
TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı 248 adlandırılan uygulama ile hükümetin kurulması için Meclisten güvenoyu istenmesine gerek görülmemiş ve böylece hükümetlerin kurulması kolaylaştırılmıştır. Ancak, Rusya ve Polonya’da parlamentonun önerilen adayı reddetmesi durumunda devreye devlet başkanının fesih yetkisinin girmesi, hükümetlerin parlamentonun değil, devlet başkanlarının arzusuna göre teşekkül etmesini sağlamaktadır. Rusya’da parlamentonun, hükümetlerin kurulması aşamasında belirleyici olamaması, kurumsal özerkliğini de zayıflatmaktadır. Fransa ve Polonya’da cumhurbaşkanı başbakanın önerisi üzerine bakanları atar ve görevden alırken Rusya’da devlet başkanı tek taraflı olarak bakanları atayabilmekte ve görevlerine son verebilmektedir. Fransa’da devlet başkanının başbakanı görevden alma yetkisi bulunmamakta, bakanlar da başbakanın önerisi üzerine görevden alınmaktadır. Çatışma durumunda cumhurbaşkanının yapabileceği tek şey, hükümetin parlamento tarafından güvensizlik oyu ile düşürülmesini beklemek veya meclisi feshederek hükümete güvensizlik oyu verebilecek yeni bir parti kompozisyonunun oluşmasını sağlamaktır. Polonya’da da devlet başkanının hükümeti ve üyelerini görevden alma yetkisi bulunmamaktadır. Rusya’da ise, Fransa ve Polonya’nın aksine, devlet başkanı başbakanı ve bakanları dilediğinde görevden alabilmekte ve yerlerine yenilerini atayabilmektedir ki bu yetki hükümetin kendisine “tabi” kişilerden oluşmasını sağlayan devlet başkanının sistemin merkezine yerleşmesine neden olan yetkilerin başında gelmektedir. Yarı-başkanlık rejimlerinde devlet başkanı-hükümet ilişkilerini belirleyen düzenlemelerden birisi de bakanlar kurulu (kabine) toplantılarına kimin başkanlık ettiği hususudur. Bu husus, her üç ülke anayasasında düzenlenmiştir. Fransa ve Rusya’da kabine toplantılarına devlet başkanı, Polonya’da ise başbakan başkanlık etmektedir. Fransa’da başbakanın bakanlar kuruluna başkanlık etmesi için cumhurbaşkanının kendisine vekâlet vermesi gerekmektedir. O kadar ki, cumhurbaşkanının katılmadığı bakanlar kurulu toplantısı anayasal açıdan geçerli değildir. Ayrıca, bakanlar kurulunca kabul edilen karar, kararname ve KHK’lerin cumhurbaşkanınca imzalanması anayasal zorunluluktur. Dolayısıyla Fransa’da bakanlar kurulunun gerçek patronunun cumhurbaşkanı olduğu rahatlıkla söylenebilir. Polonya’da devlet başkanı bakanlar kurulu toplantılarına başkanlık edememektedir. 1997 Anayasası cumhurbaşkanına belirli konularda Kabine Konseyini toplama ve başkanlık etme yetkisi vermekteyse de Konsey bakanlar kurulunun yetkilerine sahip değildir. Üç ülke örneğinde dikkat çeken ortak noktalardan birisi, anayasanın hükümetlerin parlamentolar tarafından düşürülmesi ni zorlaştıran hükümler içermesidir. Fransa, Rusya ve Polonya’da parlamento dilediği Sonsöz 249 zaman hükümetlere güvensizlik oyu verebilmektedir. Ancak Fransa’nın aksine Rusya ve Polonya’da bu güvensizlik oylarının sonuçsuz kalması muhtemeldir. Her üç örnekte de parlamento, güvensizlik oylaması ile görevdeki hükümetin görevine son verebilmektedir. Ancak ülkeler arasında ciddi farklılıklar vardır. Fransa’da parlamentonun hükümete güvensizlik oyu vermesi durumunda başbakan cumhurbaşkanına hükümetin istifasını sunmak zorundadır. Rusya teoride, hükümetin parlamento tarafından güvensizlik oyu ile düşürülebildiği ancak pratikte bunun neredeyse imkânsız olduğu bir örnektir. Rusya’da güvensizlik oylamasının sonuç doğurması, devlet başkanının hükümetin istifasına karar vermesini gerektirmektedir. Aksi takdirde güvensizlik oyu alan hükümet görevde kalmaya devam eder. Hatta Duma’nın üç ay içerisinde ikinci kez güvensizlik oyu vermesi durumunda, devlet başkanı hükümetin istifası yerine Duma’nın feshine karar verebilir. Kısaca devlet başkanının sahip olduğu bu yetki Duma üyeleri açısından göz ardı edilemeyecek bir tehdit haline gelebilmektedir. Polonya’da, parlamento, hükümet hakkında güvensizlik oyu verirken yeni başbakan ve bakanları da atamak zorundadır. Yapıcı güvensizlik oyu adı verilen bu uygulama, yeni bir hükümet kuruluncaya kadar meydana gelecek boşluğu önleyerek rejimin istikrarına hizmet etmektedir, zira parlamento yeni bir başbakan adayı belirleyemezse mevcut başbakanı görevden alamamaktadır. Devlet başkanının sistem içerisindeki önemini artıran hususlardan birisi, olağanüstü durumlarda karar alma sürecini kimin yönlendirdiğidir. Her üç ülkede de olağanüstü hal ilan etme yetkisi devlet başkanlarına ait olsa da Fransa’da devlet başkanı bu yetkisini, Rusya’da olduğu gibi parlamento onayına ve Polonya’da olduğu gibi bakanlar kurulunun talebine bağlı kalmadan kullanabilmektedir. Fransa’da olağanüstü hal ilan etme ve belirli koşullarda olağanüstü önlemler alma konusunda devlet başkanına geniş takdir yetkisi verilmiştir. O kadar ki, Fransa’da olağanüstü hal ilan eden bir cumhurbaşkanı hem kural koyan, hem de uygulayan, yani aynı anda yasama ve yürütme yetkilerini kullanan bir makama dönüşmektedir. Rusya’da da kanunda yazılı hallerde sıkıyönetim ve olağanüstü hal ilan etme yetkisi devlet başkanına aittir, ancak, bu kararlar Federasyon Konseyinin onayına tabidir. Polonya’da da anayasada belirtilen durumlarda olağanüstü hal ilan etme yetkisi bakanlar kurulunun talebi üzerine cumhurbaşkanı tarafından kullanılabilmektedir. Üç ülke örneğinde görülen ortak hususlardan birisi, devlet başkanlarının olağanüstü dönemlerde parlamentonun alt kanadını feshedememesidir. Üzerinde durulması gereken diğer bir yetki alanı devlet başkanları atama yetkileridir. TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı 250 Parlamenter sistemlerde ve başkanlık sistemlerinde olduğu gibi yarı- başkanlık sisteminde de devlet başkanları, üst düzey kamu görevlileri, yargı mensupları, üst düzey ordu mensupları, bağımsız kurumların başkanlarını atamak gibi önemli yetkilere sahiptirler. Bu anlamda Rusya devlet başkanının sahip olduğu yetkiler, Fransa ve Polonya devlet başkanlarının yetkilerine kıyasla daha geniştir. Fransa’da pek çok önemli makama atamalar bakanlar kurulu tarafından yapılmaktadır. Bakanlar kurulunun atamaya ilişkin kararlarını cumhurbaşkanının onaylaması zorunlu olduğu için, Fransa’da cumhurbaşkanı bu açıdan etkin bir konumdadır. Görüldüğü gibi, yarı-başkanlık sistemini benimseyen üç ülkede de erkler arası ilişkileri düzenleyen anayasal çerçeve oldukça farklıdır. Bu farklılık, aşağıda da özetleneceği gibi, üç ülkede de farklı siyasi pratiklere neden olmuştur. Ancak, uygulamadaki farklılığın, sadece anayasal mimariyle değil, ülkedeki tarihi ve siyasi pek çok koşulla ilişkili olduğunu unutmamak gerekir. Fransa , 1958 Anayasası’nda yapılan değişiklikle 1962 yılında yarı- başkanlık sistemini benimsemiştir. Sistem, güçlü ve fakat oldukça parçalı parlamentonun karşısında zayıf hükümetlerin bulunduğu Dördüncü Cumhuriyetin kriz yaratan ve verimsiz parlamenter sistemine tepki olarak öngörülmüştür. Fransa’daki sistem, devlet başkanının hükümeti atama yetkisine sahip olup görevden alamaması nedeniyle, başka bir ifadeyle, hükümetin sadece parlamentoya karşı sorumlu olması nedeniyle başbakanlı-başkanlık (premier-presidential), model olarak sınıflandırılmaktadır. Bugün için iyi işleyen bir demokrasiye sahip ülke, yarı-başkanlık sistemi açısından model gösterilmektedir. Zira daha sonra yarı-başkanlık sistemini kabul eden ve Fransa’nın eski sömürgesi olan bazı Afrika ülkeleri tarafından taklit edilmiştir. Anayasa, güçlü bir başbakan öngörse de 1986 yılına kadar sistem, parlamento çoğunluğunun desteğine sahip cumhurbaşkanlarının hâkimiyetinde bir nevi süper başkanlık olarak işlemiştir. Fransa’da devlet başkanı ve hükümetler arasındaki ilişkilerin seyri de, yaşanan üç kohabitasyon tecrübesine rağmen oldukça barışçıl bir nitelikte olmuştur. İlk kohabitasyon döneminde devlet başkanı Mitterrand’ın barışçıl birlikteliği mümkün kılan tutumu, diğer dönemler için emsal teşkil etmiş ve kohabitasyon dönemleri büyük krizler yaşanmadan atlatılmıştır. Yine de kohabitasyon ihtimalini azaltmak amacıyla devlet başkanının görev süresi beş yıla indirilmiş ve başkanlık ve parlamento seçimlerinin aynı zamanda yapılması doğrultusunda anayasa değişikliği yapılmıştır. Cumhurbaşkanlarının hükümetlerin kendi programlarını uygulamasına izin verdiği kohabitasyon dönemleri, hükümetlerin özerk alanlarının Sonsöz 251 sınırlarının belirlenmesine ve başbakanların nispeten güçlü figürler haline gelmesine neden olmuşlardır. 1958 Anayasası, geçmiş dönem uygulamalarına tepki olarak öngörülen ve yasama sürecini kolaylaştırıp parlamentonun denetim yetkilerini sınırlandırarak parlamentoyu yürütme karşısında zayıflatan ve hükümetlerin istikrarını önceleyen rasyonel parlamentarizmin bazı kurallarını içermektedir. Ancak, Senato ve Millet Meclisi seçimlerinde uygulanan iki turlu dar bölge seçim sistemi, zamanla uzlaşmacı ve ittifaklara dayalı bir siyasi kültürün gelişmesine zemin hazırlamış, parlamentoda temsil edilen parti sayısının azalmasına ve dolayısıyla, disiplinli ve istikrarlı bir parlamento yapısının oluşmasına neden olmuştur. Bu normalleşmeyle birlikte 1958 Anayasasında yapılan değişikliklerle rasyonel parlamentarizmin parlamentoyu zayıflatan bazı kuralları esnetilmeye başlanmıştır. 1990’da yarı-başkanlık modelini benimseyen Polonya’da, ilk yıllarda aktörler arasında meşruiyet temelli çatışmalar yaşanmış ancak ilerleyen yıllarda sistem daha iyi işlemeye başlamıştır. 1992 Küçük Anayasa düzenlemesi ile hükümet ve parlamento lehine bazı düzenlemeler yapılmasına karşın 1997 Anayasası yürürlüğe girene kadar cumhurbaşkanı, elinde bulundurduğu kapsamlı yetkiler sebebiyle, çok sayıda partinin ve genelde istikrarsız koalisyon hükümetlerinin yer aldığı parlamento karşısında daha etkin bir rol oynamıştır. Devlet başkanı, parlamento ve hükümet arasındaki çatışmaların damgasını vurduğu ilk yılların ardından 1997 yılında kabul edilen yeni anayasa ile aktörler arasındaki güç dağılımı yeniden belirlenmiş ve devlet başkanının yetkileri kısmen de olsa törpülenmiştir. 1997 Anayasası ile yarı-başkanlık sistemi içerisinde bir model değişikliğine de gidilmiştir. Yeni anayasa ile hükümetin hem devlet başkanı hem de parlamento tarafından görevden alınabildiği başkanlı-parlamenter sistemden, hükümetin sadece parlamentoya karşı sorumlu olduğu başbakanlı-parlamenter sisteme geçilmiştir. Kişisel ihtirasların da belirleyici olduğu geçmiş dönem çatışmalarından ders almayı bilen siyasi aktörler, sonraki yıllarda kurumlar arası dengeyi gözetmeye ve mevcut kurallar içerisinde kalmaya gayret etmişlerdir. O kadar ki, Polonya’da siyasi aktörler farklı siyasi tercihlerini, 1997- 2001, 2007-2010 yıllarında yaşanan kohabitasyon dönemlerinde bile, sistemin işleyişini tehdit etmeden ortaya koymuşlardır. Kohabitasyon dönemlerinde, cumhurbaşkanlarının, kanunları veto etme ve Anayasa Mahkemesine başvurma yetkisini daha sık kullandıkları görülmektedir. Polonya’da, devlet başkanı, hükümet ve parlamento arasında yaşanan sıkıntılar, daha çok cumhurbaşkanlarının kişisel tutumlarına karşı diğer aktörlerin aldığı tavırlardan kaynaklanmaktadır. Ancak bu tarz TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı 252 anlaşmazlıklar dolayısıyla siyasi aktörlerin gösterdiği tepkiler rejimin istikrarını tehdit edecek boyutlara hiçbir zaman gelmemiştir. Rusya ise 1989’da Sovyet sisteminin çökmesine kadar güçlü yöneticilerin (İmparatorluk Çarları ve SSCB döneminde parti genel sekreterleri) ve zayıf parlamentoların bulunduğu otokratik ve merkezi bir siyasi geleneğe sahip olmuştur. 1993’te kabul edilen yeni Anayasa’da bu geleneğin yansımalarını bulmak mümkündür. 1993 Anayasası halk tarafından seçilen bir devlet başkanı ve hem parlamentoya hem de devlet başkanına karşı sorumlu hükümet öngörmektedir. Dolayısıyla Rusya’daki yarı-başkanlık modeli, başbakan ve hükümetin, hem parlamento hem de devlet başkanı tarafından görevden alınabilmesi nedeniyle başkanlı- parlamentarizm (president-parliamentarism) olarak sınıflandırılmaktadır. 1993 Rusya Anayasası, devlet başkanını sistemin merkezine yerleştirmiş ve parlamento ve hükümet karşısında asimetrik yetkilerle donatmıştır. Bugün itibariyle ülke belli başlı demokrasi endeksleri tarafından özgür olmayan otoriter sistem olarak değerlendirilmektedir. Yarı-başkanlık modelinin uygulandığı 20 yıllık siyasi tarih, devlet başkanı, parlamento ve hükümetlerin kendi aralarında amansız çatışmalara girdiği Yeltsin dönemi (1993-1999) ve 2001 yılından itibaren parlamentoda kendine tabi bir çoğunluk oluşturmayı başaran ve gücün şahsında merkezileşmeye başladığı Putin dönemi (1999-…) olmak üzere iki farklı dönem üzerinden değerlendirilebilir. Yeltsin döneminde devlet başkanının kendisine muhalif bir parlamento kompozisyonu ile karşı karşıya kalmasının neticesi, parlamentoyu by-pass etmek amacıyla kararname yetkisini sıklıkla kullanması ve istemediği yasama önerilerini veto etmesi şeklinde olmuştur. Yine hükümet kurma sürecinde de Yeltsin parlamento ile sıklıkla karşı karşıya gelmiş, kimi durumlarda parlamentoyla uzlaşmak ve tavizler vermek zorunda kalmıştır. Putin ise, Kremlin yanlısı Birleşik Rusya Partisi’nin parlamentoda hakimiyetini pekiştirmesiyle birlikte, gerek yasama gündeminin hayata geçirilmesinde gerekse hükümet kurma sürecinde parlamento ile hiç karşı karşıya gelmemiştir. Putin döneminde (1999-2008) ve Medvedev’in başkanlık, Putin’in başbakanlık görevini üstlendiği “tandem” döneminde (2008- 2012) yürütme içi ilişkiler açısından bir sorun yaşanmamıştır Son üç seçimdir parlamentoda çoğunluğu elde eden Kremlin yanlısı Birleşik Rusya Partisi marifetiyle seçim ve parti sisteminde istediği değişiklikleri yaptırabilen Putin’in Rusyası “yönetilen demokrasi” (managed democracy) olarak vasıflandırılmaktadır. Sonsöz 253 TBMM ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI HAKKINDA Araştırma Hizmetleri Başkanlığı (Araştırma Merkezi), milletvekillerinin yasama ve denetim çalışmaları sırasında ihtiyaç duyduğu analiz edilmiş bilgi ihtiyacını karşılamaktadır. Araştırma Hizmetleri Başkanlığı, yasama uzmanları marifetiyle, milletvekilleri tarafından iletilen bilgi taleplerini, değişik ve güncel kaynaklar araştırıldıktan sonra içlerinden konuyla ilgili, doğru, güvenilir ve işlevsel bilgilerin tespit edilmesi ve analiz edilmesinin ardından sade ve anlaşılır bir üslup ile milletvekillerinin istifadesine sunmaktadır. Başkanlık, araştırma hizmetini aşağıdaki ilkeler çerçevesinde yürütmektedir: a. Doğru, güvenilir, kısa, sade ve anlaşılır içeriğe sahip olma, b. Herhangi bir siyasî görüşü temsil etmeme, farklı görüş ve siyasî gruplara eşit mesafede ve objektif olma, c. Önermeci veya yönlendirici olmayan, tanımlayıcı, belgeleyici ve analitik dil kullanma, d. Kapsam, biçim ve hazırlama süresi açısından milletvekillerinin kullanım amacına uygun olma, e. Talep sahiplerinin kimlik bilgilerinin ve talep konularının gizliliği koruma. Bilgi taleplerini karşılamak amacıyla konu odaklı temelde olmak üzere Ekonomi ve Maliye, Hukuk, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi, Sosyal Politika ile Uluslararası İlişkiler bölümleri şeklinde yapılanmıştır. Rusya TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı 254 255 Araştırma Hizmetleri Başkanlığı ürün türleri, Rapor, Bilgi Notu, Kısa Bilgi Notu, Gösterge, Sözlü Bilgi, Doküman Derleme ve Tartışma Paketi şeklindedir. Başkanlıkça uygun görülen ürünler, kitaplaştırılabilmektedir. Günümüze kadar yayınlanmış olan kitap başlıkları şöyledir: “Anayasa Değişiklik Yöntemleri”, “Bir Doğrudan Demokrasi Aracı Olarak Referandum”, “Venedik Komisyonu (Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi)”, “Karşılaştırmalı Anayasa Çalışmaları”, “Grand National Assembly of Turkey”, “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Yarı-Başkanlık Sistemi”, “Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Başkanlık Sistemi”, Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Parlamenter Sistem” ve “Türk Hukuku ve Karşılaştırmalı Hukukta İşyerinde Psikolojik Taciz”. Araştırma Hizmetleri Başkanlığı, Avrupa Parlamento Araştırma ve Dokümantasyon Merkezi (ECPRD), Uluslararası Kütüphaneler Birliği (IFLA) ile Asya-Pasifik Ülkeleri Parlamento Kütüphaneleri Birliği (APLAP) gibi uluslararası kurumlara üye olup bu kurumlarla işbirliğini sürdürmektedir. Araştırma Hizmetleri Başkanlığı’nın diğer çalışmalarına http://tbmm.intranet/owa/armer.sayfa adresinden ulaşılabilmektedir. 2016 Mayıs ayında açılan Başkanlık İngilizce web sayfasına ise https://www.tbmm.gov.tr/armer_eng/index.html adresinden erişilebilmektedir. Y arı-başkanlık sistemi, gerek terminoloji gerekse ülkelerin sınıflandırılması bakımından üzerinde ciddi tartışmaların devam edegeldiği bir sistemdir. Bu çalışmanın hareket noktası, hükümet sistemlerine ilişkin teorik tartışmalardaki zenginliğin aksine bu sistemlerin farklı siyasi koşullara sahip ülkelerde nasıl işlediği hususunda gözlenen bilgi eksikliğidir. Ülkeler arasında seçim ve parti sistemleri, sosyo-ekonomik durum, siyasi miras, anayasal çerçeve ve hâkim siyasi kültür gibi konularda var olan farklılıklar ülkelerdeki siyaset pratiğini şekillendirmektedir. Siyaset pratiklerinde ciddi farklılıkların olması, ülkelerdeki anayasal çerçevenin ve siyasi koşulların daha ayrıntılı incelenmesini gerektirmektedir. Zira hükümet sistemi, ülkedeki siyasi ortamı değerlendirmekte kullanabileceğimiz pek çok önemli faktörden sadece birisidir. Bu çalışmada, yarı-başkanlık sistemine sahip Fransa, Polonya ve Rusya’da yasama ve yürütme organları arasında yetki paylaşımındaki çeşitlilik ve bu organlar arasındaki ilişkilerde görülen mahiyet farklılığı, diğer faktörler de yeri geldiğince dikkate alınmak suretiyle ortaya koyulmaktadır. ARMER 6 ISBN: 978-975-8805-43-3 978-975-8805-42-6 (e-kitap) KARŞILAŞTIRMALI HÜKÜMET SİSTEMLERİ YARI-BAŞKANLIK SİSTEMİ ARAŞTIRMA HİZMETLERİ BAŞKANLIĞI Fransa, Polonya ve Rusya Örnekleri KARŞILAŞTIRMALI HÜKÜMET SİSTEMLERİ Fransa, Polonya ve Rusya Örnekleri TÜ RK İY E B ÜYÜK MİLLET M EC LİS İ A R M E R TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı 06543, Bakanlıklar/ANKARA Tel: 0312 420 68 38 Fax: 0312 420 78 00 TBMM Basımevi/Şubat 2017 Document Outline
Yüklə 0,56 Mb. Dostları ilə paylaş:
|