Ar-da pensiya təminatının ümumi xarakteristikası və müasir vəziyyəti”

I Fəsil.Azərbaycanda pensiya təminati sisteminin sosial və hüquqi aspektləri

Dünyаdа mövcud оlаn pеnsiyа təminаtı sistеmlərinin müsbət və mənfi cəhətləri təhlil еdilməklə, dövlət müstəqilliyini əldə еtmiş və bаzаr iqtisаdiyyаtı münаsibətlərinə kеçmiş rеspublikаmızdа mövcud dеmоqrаfik vəziyyət nəzərə аlınаrаq, inkişаf еtmiş ölkələrdə uzun müddət səmərəli fəаliyyət göstərən sоsiаl həmrəylik prinsipinə əsаslаnаn kоllеktiv-bölüşdürücü sistеmin tətbiq еdilməsi məqsədəmüvаfiqdir. Fərdi yığım prinsipinə əsаslаnаn pеnsiyа təminаtı sistеminin isə əlаvə (qеyri-dövlət) pеnsiyа təminаtı çərçivəsində tətbiq еdilməsi dаhа düzgün olardı. Çox geniş və kütləvi təminat növü kimi xarakterizə edilən pensiya sistemində aparılan islahatlar yaşından və sosial statusundan asılı olmayaraq, bütün vətəndaşlara aiddir, çünki hər bir şəxs əmək fəaliyyətinin sona çatmasından sonra onu nələrin gözləməsində və qocalıq dövründə sosial təhlükəsizliyinin təminatına maraqlıdır.

Pensiya təminatı sahəsində aparılan islahatları əsas məqsədi maliyyə probleminin qismən həll edilməsindən, bir sıra hallarda isə qanunvericilikdə mövcud olan ədalətsizlikləri aradan qaldırmaqdan ibarətdir. Bu sahədə qarşıya qoyulan məsələlər müxtəlif formalarda həll edilir. Dövlət bu məsələləri pensiya almaq hüququ verən meyarları, sığorta haqlarının məbləğini, pensiyaların hesablanması, ödənişi, təyin olunma qaydalarını dəyişməklə və ya bir sıra digər tədbirləri həyata keçirməklə həll edir. Əksər hallarda bu cür islahatlar dövlət pensiya sistemində mövcud olan problemləri həll etməyə yetərli olmur, lakin maliyyə böhranının müəyyən müddətə aradan qaldırılmasına və ya onun təsirinin azaldılmasına imkan verir.

Hüquq ədəbiyyatında pensiya təminatı sahəsində aparılan islahatlar 2 qrupa-cüzi dəyişikliklərlə aparılan islahatlara və əsaslı islahatlara bölməklə təhlil edilir. Cüzi dəyişikliklərlə aparılan islahatlara mövcud dövlət pensiya sistemində edilən dəyişikliklər aiddir. Onun əsas məqsədi maliyyə probleminin qismən həll edilməsindən, bir sıra hallarda isə qanunvericilikdə mövcud olan ədalətsizlikləri aradan qaldırmaqdan ibarətdir. Bu sahədə qarşıya qoyulan məsələlər müxtəlif formalarda həll edilir. Dövlət bu məsələləri pensiya almaq hüququ verən meyarları, sığorta haqlarının məbləğini, pensiyaların hesablanması, ödənişi, təyin olunma qaydalarını dəyişməklə və ya bir sıra digər tədbirləri həyata keçirməklə həll edir. Əksər hallarda bu cür islahatlar dövlət pensiya sistemində mövcud olan problemləri həll etməyə yetərli olmur, lakin maliyyə böhranının müəyyən müddətə aradan qaldırılmasına və ya onun təsirinin azaldılmasına imkan verir [7, s. 380].

Əsaslı islahatlar zamanı isə pensiya təminatı sistemində ciddi dəyişikliklər baş verir. Ödənişlərin müəyyən edilmiş sxemləri sığorta haqlarının müəyyən edilmiş mexanizmləri ilə, yaxud da həmrəylik sistemi yığım sistemi ilə əvəz edilir (və ya əksinə) [20]. Pensiya təminatında nəsillərin həmrəyliyi prinsipinin tətbiq edildiyi ölkələrdə, o cümlədən ölkəmizdə pensiyanın maliyyələşdirilməsi hazırda işləyənlərin ödədikləri məcburi dövlət sosial sığorta haqqı hesabına həyata keçirilir. “Əmək pensiyaları haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun qəbul edilməsi ilə əlaqədar həmrəylik sistemində yığım elementləri də tətbiq edilməyə və ölkənin pensiya təminatı sisteminin qarışıq formada qurulması prosesinə başlanılmışdır.

Eyni zamanda bu sahədə aparılan islahatları daha da dərinləşdirmək məqsədilə Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 30 dekabr 2008-ci il ,04 noyabr 2014-cü il tarixli 111 və 827 nömrəli Sərəncamları ilə “2009-2015-ci illərdə Azərbaycan Respublikasında sığorta-pensiya sisteminin inkişafına dair Dövlət Proqramı”, “2014-2020-ci illərdə Azərbaycan Respublikasında pensiya təminatı sisteminin islahatı Konsepsiyası” [bundan sonra – Konsepsiya] təsdiq edilmişdir.

Konsepsiyada pensiya təminatı sisteminin bir sıra göstəricilərinin tənzimlənməsində mövcud olan problemlər göstərilmiş, pensiya təminatı sisteminin uzunmüddətli dövr üzrə maliyyə dayanıqlığına nail olunması, pensiyanın baza hissəsinin restrukturizasiyası, sığorta haqqı normativinin təkmilləşdirilməsi, pensiya sisteminin ödəmə potensialının gücləndirilməsi, sığorta prinsiplərinə uyğun olmayan, yəni güzəştli və xüsusi şərtlərlə, habelə erkən pensiyaya çıxma hallarında pensiya məbləği ilə ödənilən sığorta haqqı arasında mütənasibliyin təmin edilməsi, pensiya təminatı sisteminin uzunmüddətli inkişafı üçün aktuar təhlillərə əsaslanan mexanizmlərin formalaşdırılması, pensiyaların könüllü yığım komponentinin fəallaşdırılması və qeyri-dövlət pensiya institutlarının inkişaf etdirilməsi ölkədə aparılan pensiya islahatının əsas istiqamətləri kimi müəyyən olunmuşdur [1]. Həmin Konsepsiyanın 7.1.2.4-cü bəndində 2014-2015-ci illərdə könüllü sosial sığorta haqqının ödənilməsi şərtlərinin müəyyənləşdirilməsi, 7.3-cü bəndində 2015-ci ildə pensiyaların könüllü yığım komponentinin fəallaşdırılması və qeyri-dövlət pensiya institutlarının formalaşdırılması üzrə təklilərin hazırlanması, 7.4-cü bəndində 2015-2017-ci illərdə qeyri-dövlət pensiya fondlarının yaradılmasını və fəaliyyətini tənzimləyən normativ hüquqi bazanın yaradılması nəzərdə tutulmuşdur [1]. Həmin tədbirlərin yerinə yetirilməsi nəticəsində ölkəmizdə də əha­­linin sosial müdafiəsində önəmli yeri olan qeyridövlət pensiya institutunun fəaliyyəti tətbiq ediləcəkdir. Lakin pensiyanın yığım hissəsinin formalaşması üçün hələlik qanunvericilik bazası işlənib hazırlanmadığına, qeyri-dövlət pensiya fondları yaradılmadığına görə bu maddə faktiki olaraq tətbiq olunmur. “Əmək pensiyaları haqqında” Qanunun 1.0.10-cu maddəsi ilə müvafiq olaraq fərdi hesabın sığorta hissəsində qeydə alınan və fərdi hesabın yığım hissəsində toplanan vəsaitlərin məbləği pensiya kapitalı kimi xarakterizə olunur [3].

Ödənilən məcburi dövlət sosial sığorta haqlarının 1 iyul 2017-ci ilədək 50%-i, həmin tarixdən isə sığortaolunanlar üzrə ödənilmiş məcburi dövlət sosial sığorta haqlarının 90%- i fərdi hesabın sığorta hissəsində qeydə alınır. Həm də sığortaolunanlar üzrə ödənilmiş məcburi dövlət sosial sığorta haqlarının 90%-inin nəzərə alınması yalnız həmin tarixdən sonra ilk dəfə pensiya təyin olunanlara və istifadə olunmamış pensiya kapitalına əsasən pensiyanın məbləğinə yenidən baxıldıqda tətbiq olunur. Prof. V.E.Çirkin göstərir ki, pensiyalar iki şərt daxilində-müəyyən yaşa çatdıqda və zəruri sığorta stajı olduqda ödənilir. Adətən pensiya yaşı kişilər üçün 60-65 yaş, qadınlar üçün 55- 60 yaş (bəzən daha yuxarı) müəyyən olunur [19, s. 97-98].

Yaşa görə pensiya təyinatının başlıca şərti kimi məlumdur ki, şəxsin qanunla müəyyən edilmiş yaş həddinə çatması çıxış edir. Ayrı-ayrı dövlətlərin qanunvericilik aktlarında pensiya yaşı müxtəlif hədlərdə müəyyən edilmişdir. Bir sıra ölkələrdə hüquq bərabərliyi prinsipinə əsaslanaraq qadın və kişilərin pensiyaya çıxma yaşı eyni qaydada müəyyən edilmişdir. Bəzi ölkələrdə isə pensiya təyin edilməsi üçün yaş həddi müəyyən edilərkən kişilərlə müqayisədə qadınlar üçün 5 il güzəşt nəzərdə tutulmuşdur [14].

Pensiya yaşının müəyyən olunması ilə bağlı hüquq ədəbiyyatında ikili yanaşma mövcuddur. Belə ki, M.L.Zaxarov, E.Q.Tuçkova və E.E.Maçulskaya göstərirlər ki, qadınların pensiya yaşının artırılaraq kişilərin pensiya yaşı ilə bərabərləşdirilməsi pensiya təminatı sistemində mövcud olan yükü ancaq müəyyən müddət üçün azaldacaq və bu addımın əsassız olaraq atılması ölkəmizdə illər boyu formalaşmış ənənənin pozulması ilə nəticələnəcəkdir [9, s. 218-219]. Q.Tretyakova, İ.İ.İsmayılov, və digərləri isə fərqli mülahizə bildirirlər. Fikrimizcə, pensiya yaşının cinslərə görə differensiasiyası, demək olar ki, inkişaf etmiş ölkələrin heç birində tətbiq olunmur. Yəni xarici ölkələrdə pensiya yaşı kişi və qadınlar üçün eynidir. Başqa sözlə, qadınlar yaşa görə pensiyaya çıxmaq üçün yaş senzi ilə bağlı heç bir üstünlüyə malik deyillər. Əgər məcburi pensiya sığortasında sığortaolunanların hüquqi bərabərliyi prinsipindən çıxış etsək, onda yaşda fərq olmamalıdır: hamı bərabər əsaslarla özünə pensiya “qazanır” . Hazırda əksər ölkələrdə pensiya yaşının artırılması tendensiyası mövcuddur. Hüquqşünas alimlər pensiya yaşının bir dəfəyə deyil, əhalini qabaqcadan xəbərdar etməklə tədricən, məsələn, hər il 3-4 ay artırılmasını daha məqsədəuyğun hesab edirlər. Bununla yanaşı həmin müddətdə yeni iş yerlərinin, xüsusilə yaşlı vətəndaşların əmək fəaliyyətinə imkan verən şəraitin yaradılması, onların artırılmış pensiya yaşına çatmadan işdən azad olunmasına məhdudiyyətin tətbiq edilməsi, müəyyən şəraitdə onların vaxtından əvvəl pensiyaya çıxmasının müəyyən edilməsi üçün tədbirlər həyata keçirilməsi zəruridir [6, s. 91; 10, s 156-157]. Bu baxımdan ölkəmizdə pensiya təyin edilməsi üçün yaş həddinin mərhələlər üzrə artırılması müsbət qiymətləndirilə bilər.

Beynəlxalq Əmək Təşkilatının “Sosial təminatın minimum normaları haqqında” 102 nömrəli Konvensiyasında normal pensiya yaşı istər kişilər, istərsə də qadınlar üçün 65 yaş hesab olunur [13, s. 191]. Avropa Şurasının əməkdaşları professor Denni Peters və Pol Şukens tərəfindən uzun illər bundan əvvəl (2002-ci ildə) hazırlanmış “Cənubi Qafqaz regionu üçün sosial təminat sahəsində Nümunəvi Əsasnamə”nin layihəsində Avropa Sosial Təminat Məcəlləsinə uyğun olaraq ölkəmizdə pensiya yaşının 65 yaşa çatdırılması təklif olunur [17, s. 19]. Prof. M.N.Əliyev göstərir ki, pensiya yaşı həm kişilər, həm də qadınlar üçün 65 yaş müəyyən edilmiş Almaniyada orta ömürlük səviyyəsi kişilər üçün 79 yaş, qadınlar üçün 83,5 yaş həddindədir. Buna görə də Almaniya üçün 65 yaş normal pensiya yaşı hesab edilməlidir. Respublikamızda isə əhalinin çox erkən qocalması və əmək qabiliyyətlərinin itirilməsi baxımından pensiya yaş həddinin 62 yaşdan da yuxarı artırılması məqsədəmüvafiq deyildir [6, s. 72].

Pensiya yaşının ən aşağı həddə müəyyən edildiyi Rusiya Federasiyasının bir çox tədqiqatçıları göstərirlər ki, bəli, Rusiyada pensiya yaşının tipik Avropa standartlarına uyğun olaraq (kişi və qadınlar üçün 65 yaş) müəyyən edilməsi pensiyaçıların sayının və pensiya ödənişi üçün xərclərin, bütövlükdə sistemin maliyyə yükünün iki dəfə azaldılmasına səbəb olacaqdır. Lakin yalnız pensiya yükünün və xərclərinin azaldılması naminə pensiya yaşının artırılması hüquqi və sosial dövlətin məqsədi ola bilməz. Bunun üçün ilk növbədə insanların orta ömür müddətinin, əmək qabiliyyətinin və yaşlı dövrdə real çalışmaq imkanlarının artırılmasına nail olmaq lazımdır [10, s. 157].

Hazırda pensiya təyinatı üçün yaş həddinin ən aşağı səviyyədə müəyyən edildiyi Rusiya Federasiyasında onun artırılması üçün geniş müzakirələr aparılır. Həmin ölkədə 2019-cu ildən etibarən pensiya təyin olunması üçün yaş həddinin mərhələlərlə qadınlarda 60 yaşa, kişilərdə isə 65 yaşa çatdırılması planlaşdırılır [21]. Formalaşmış olan beynəlxalq təcrübəyə əsasən inkişaf etmiş ölkələrdə pensiya təyin edilməsi üçün yaş həddi müəyyən edilərkən pensiyada olma müddəti, yəni gözlənilən ödəniş müddəti 12 il nəzərə alınır.

Hazırda isə əksər inkişaf etmiş ölkələrdə (məsələn, Almaniyada) pensiyada olma müddəti orta hesabla 13-18 ili əhatə edir. Buna görə də həmin ölkədə pensiya yaşının mərhələlərlə artırılaraq 67 yaşa çatdırılmasının müəyyən edilməsi təbii qarşılanmalıdır. Ölkəmizdə pensiya yaşının müəyyən edilməsi əsaslarını onunla istər sosial-iqtisadi inkişaf, istərsə də demoqrafik vəziyyət baxımından daha yaxın olan ölkələrlə, başqa sözlə desək, keçmiş SSRİ məkanına daxil olan ölkələrlə müqayisə etmək istərdik. Həmin ölkələrdən yalnız Pribaltika Respublikalarında bizim ölkəmizdə olduğu kimi, qadın və kişilərin pensiya yaşının mərhələlərlə 65 yaşa çatdırılması nəzərdə tutulur. Gürcüstan Respublikasında kişilərin pensiya təyin edilməsi üçün yaş həddi 65 yaşdır. Digər ölkələrin əksəriyyətində isə kişi və qadınların pensiya təyin edilməsi üçün yaş həddi əsasən 63 yaş müəyyən edilmişdir.

Məlumdur ki, pensiya pensiyaçıların əsas gəlir mənbəyi hesab olunur. Onun başlıca məqsədi pensiyaçıların yaşayış minimumunu təmin etməyə yönəldilmişdir. Pensiyaların minimum məbləğinin müəyyən edilməsinin əsasını yaşayış minimumu təşkil edir. 1 yanvar 2018-ci ildən isə ölkə üzrə yaşayış minimumu pensiyaçılar üçün 144,0 manata bərabərdir. Qanunvericilikdə yaşayış minimumu ilə yanaşı ehtiyac meyarı anlayışından da istifadə olunur. Ehtiyac meyarı isə əhalinin sosial-demoqrafik qrupları üzrə yaşayış minimumundan asılı olaraq hər il dövlət büdcəsi ilə birgə təsdiq olunur.

1 yanvar 2018-ci ildən ölkə üzrə istər ehtiyac meyarı, istərsə də minimum əmək haqqı 130,0 manat təşkil edir. Hazırda isə pensiyanın minimum məbləği 116,27 manatdır. Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 12 və 16-cı maddələrində bəyan edilir ki, insan və vətəndaş hüquqlarının və azadlıqlarının, Azərbaycan Respublikası vətəndaşlarının layiqli həyat səviyyəsinin təmin edilməsi dövlətin ali məqsədidir. Azərbaycan dövləti xalqın və hər bir vətəndaşın rifahının yüksəldilməsi, onun sosial müdafiəsi və layiqli həyat səviyyəsinin qayğısına qalır. Bu baxımdan, pensiyaların minimum məbləğinin pensiyaçıların sosial müdafiəsi baxımından mərhələlərlə ölkə üzrə ehtiyac meyarı həddində müəyyən edilməsi, sonrakı illərdə isə yaşayış minimumu səviyyəsinə çatdırılması daha məqsədəuyğun olardı. Yaşa görə pensiya təyinatının isə başlıca tələbi adından da göründüyü kimi, şəxsin müəyyən yaş həddinə çatması hesab olunur. Yaşından asılı olmayaraq yaşa görə pensiya təyin edilməsi isə qanunvericiliyin ziddiyyətli məqamı hesab edilir. Göstərmək lazımdır ki, “Sığorta pensiyaları haqqında” Rusiya Federasiyası Qanununın 30-33- cü maddələri əmək fəaliyyəti ilə əlaqədar olaraq ayrı-ayrı kateqoriya şəxslərə onların yaşından asılı olmayaraq pensiya hüququnu tanıyır [18, s. 43]. Həmin Qanuna əsasən bu növ pensiyalar da qocalığa görə pensiya hesab olunur. Belə ki, həmin Qanunda da pensiyanın növləri sırasında xidmət illərinə görə pensiyalar nəzərdə tutulmamışdır. Lakin mütəxəssislər hesab edirlər ki, bu pensiyaların qocalığa görə adlandırılması onun mahiyyətinə uyğun deyildir və böyük çətinliklərlə təqdim olunur. Azərbaycan Respublikası Konstitusiya Məhkəməsi Plenumunun 27 mart 2014-cü il tarixli qərarında göstərildiyi kimi, xidmət illərinə görə pensiyanın məqsədi əmək qabiliyyətinin azalması və ya itirilməsi ilə əlaqədar şəxsi öz əvvəlki işini davam etdirmək zərurətindən azad etməkdir. Məhz bu baxımdan xidmət illərinə görə pensiyanın təyin edilməsi üçün fərdin müəyyən yaş həddinə çatması faktı hüquqi əhəmiyyət kəsb etmir. Fikrimizcə, yuxarıda qeyd edildiyi kimi, bu ziddiyyət xidmət illərinə görə pensiyaların bərpa olunması ilə aradan qaldırıla bilər. Pensiyanın yığım hissəsinin isə 1 iyul 2017- ci ildən etibarən könüllü sosial sığorta haqları əsasında toplanması nəzərdə tutulur.

Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 38-ci maddəsin­də isə dövlətin könüllü sosial sığortanın inkişafı üçün imkanlar yaratması bəyan edilir. Lakin hələlik könüllü sosial sığorta haqlarına əsaslanan pensiya təminatının qanunvericilik bazası yaradılmamışdır. Müvafiq qanunvericilik bazası yaradıldıqdan və bununla əlaqədar təşkilati tədbirlər həyata keçirildikdən sonra ölkəmizdə könüllü sığorta haqlarına əsaslanan qeyri-dövlət pensiya təminatı tətbiq ediləcəkdir. Fikrimizcə, könüllü sığorta haqlarına əsaslanan qeyri-dövlət pensiya təminatı bu Qanunun predmeti deyildir. Buna görə də yığım pensiyası ilə əlaqədar olan normaların bu Qanunun mətnindən çıxarılması daha məqsədəuyğun olardı. Bir çox ölkələrin, o cümlədən Rusiya Federasiyasının qanunvericiliyində də məcburi və könüllü sığorta haqlarına əsaslanan pensiyalar ayrı-ayrı qanunlarla tənzimlənir [15, s. 109].

“Əmək pensiyaları haqqında” Qanunun 4-cü maddəsinə görə yaşa və əlilliyə görə əmək pensiyası iki hissədən – sığorta və yığım hissələrindən ibarətdir. Pensiyanın yığım hissəsinin isə 1 iyul 2017-ci ildən etibarən könüllü sosial sığorta haqları əsasında toplanması nəzərdə tutulur. Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 38-ci maddəsində isə dövlətin könüllü sosial sığortanın inkişafı üçün imkanlar yaratması bəyan edilir. Lakin hələlik könüllü sosial sığorta haqlarına əsaslanan pensiya təminatının qanunvericilik bazası yaradılmamışdır. Müvafiq qanunvericilik bazası yaradıldıqdan və bununla əlaqədar təşkilati tədbirlər həyata keçirildikdən sonra ölkəmizdə könüllü sığorta haqlarına əsaslanan qeyri-dövlət pensiya təminatı tətbiq ediləcəkdir.

Fikrimizcə, könüllü sığorta haqlarına əsaslanan qeyri-dövlət pensiya təminatı bu Qanunun predmeti deyildir. Buna görə də yığım pensiyası ilə əlaqədar olan normaların bu Qanunun mətnindən çıxarılması daha məqsədəuyğun olardı. Bir çox ölkələrin, o cümlədən Rusiya Federasiyasının qanunvericiliyində də məcburi və könüllü sığorta haqlarına əsaslanan pensiyalar ayrı-ayrı qanunlarla tənzimlənir. Müxtəlif pensiyaya hüququ olan şəxslərə öz arzuları ilə yalnız bir pensiyanın təyin edilməsi qaydası bir pensiya növündən digər pensiya nö­vünə keçərkən də qismən saxlanılır. Belə ki, Qa­nunun 34-cü maddəsinə əsasən pensiyaçının ya­şa görə pensiya növündən əlilliyə görə pensiya növünə keçirilmə istisna olmaqla, pensiyanın bir növündən başqa növünə keçmə hüququ vardır.

Göründüyü kimi, Qanunun 34-cü maddəsi yaşa görə pensiyaçının əlilliyə görə pensiyaya keçmə hüququnu tanımır. Bu isə Qanunun 5.1-ci mad­dəsində müəyyən olunan ümumi qayda ilə, eləcə də qazanılmış sosial təminat hüquqlarının realizə olunmasına maneə yaratmaqla Azərbaycan Res­publikası Konstitusiyasının 38-ci maddəsi ilə zid­diyyət təşkil edir. Qeyd etmək istərdik ki, “Sığorta pensiyaları haqqında” Rusiya Federasiyasının (18, s. 47), “Pensiya təminatı haqqında” Belarus Res­publikası Qanunlarının 6-cı maddələrində də yaşa görə pensiya növündən əlilliyə görə pensiya növünə keçməni qadağan edən hər hansı bir məhdudiyyət nəzərdə tutulmamışdır (11).

Bu baxımdan yaşa görə pensiyadan əlilliyə görə pensiya növünə keçidin qadağan edilməsi istər ölkə konstitusiyasına, istərsə də Qanunun 5.1-ci maddəsinə ziddir. Buna görə də həmin qadağanın ləğv edilməsi məqsədəmüvafiq olardı.