Swedish international development cooperation agency

2 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

values: changing perceptions of  how to interpret the world and how it works, as well as changing values of  

how the world should be. 

2.5  What are the Processes of Institutional Change?

Institutional change takes place through a process in which actors and institutions interact. By process we 

do not just mean anything that goes on over time, but more precisely, a sequence of  events in causal and 

chronological  stages  over  time.  One  may  distinguish  between  the  processes  of   change  in  formal  and 

informal rules, although they have a lot in common. In order to understand specific processes of  institu-

tional change, it is important to identify the actors: both those who promote (change agents) and those 

who resist change, their specific problem situation, their wider context – in particular the institutional 

structure and perceptional legacy – as well as the behavioural incentives this context gives rise to. It is also 

important to understand the behavioural uncertainties that actors face, as will be clarified below, the 

sequence of  events and the causal relationship between them.

2.5.1  Emergence and Change of Informal Rules

53

An informal rule may emerge spontaneously and unintentionally as a solution to a recurrent problem in 

the following way. When confronted with a new problem and facing uncertainty about how to handle it, 

an actor is likely to rely on past experience and ‘thinking’ (subjective perceptions – ideas as well as values) 

to interpret the situation and experiment with behaviour to deal with the problem. The way she goes 

about will thus be influenced by the legacy of  her past and the present institutional and ideological con-

text in which she finds herself. By making trials, eliminating errors and repeating successful behaviour as 

the problem recurs, the actor will gradually learn how to handle it. Over time she will develop a behav-

ioural rule that offers a solution to the recurrent problem. When her behaviour has been repeated suffi-

ciently often to display a regularity, it becomes exactly what others will expect from her in similar situa-

tions. This is now a social rule for interaction – an institution.

Once established, informal rules are self-reinforced. There are several reinforcement and maintenance 

mechanisms.

54

 First of  all, it is easier (and cheaper) to adhere to an already existing rule than to set up 

a new one, which is associated with considerable costs. The existing rule offers a ready solution to the 

recurrent problem in question. Secondly, over time, actors learn to better adhere to the rule and ben-

efit from the opportunities it offers, whereby incentives to adhere to it increase. Thirdly, adherence to 

an existing rule is beneficial because others do so – it offers a standard practice that makes it easier to 

interact with other actors. Fourthly, the rule is reinforced by the fact that it is consistent with and func-

tionally complements the other rules, so adherence to one rule reinforces the other ones and vice versa. 

Fifthly, a rule is reinforced by its very application, since every time it is adhered to, actors’ expectations 

of  its validity are reconfirmed. Finally, at least in certain cases, a rule may contribute to the reproduc-

tion of  the problem it actually helps to solve, by being an integral part of  the institutional system that 

repeatedly produces the problem.

Now consider a change in the external context of  the actor. She may at first not recognise that the situation 

has changed and requires an adjustment of  behaviour. When she eventually does recognise the change, she 

will face uncertainty about how to behave successfully. In those situations humans tend to adhere to the old 

53

  Unless otherwise indicated, this section draws on Eriksson Skoog (2000), pp. 51–56.

54

  North (1990), pp. 93–95, identifies self-reinforcing mechanisms of  institutions, drawing largely on Arthur (1988). Eriksson 

Skoog (2000), Chapter IV, elaborates on and adds to these in the case of  the soft budget constraint. The final mechanism 

mentioned here is identified by her.

---

 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

 

2

rules even more strictly than in the past,

55

 which may be her initial response to change. North recognises that 

once people have adapted their behaviour to the institutional structure, they face incentives to maintain it 

intact.

56

 They have learnt to take advantage of  the opportunities provided and depend on it for their well 

being. Or they may believe that they do, fearing that they would do worse in a new set-up, where their 

uncertainty about how to behave successfully would increase. Learning to adapt to and benefit from new 

rules takes time. Hence actors may face incentives to try to prevent change of  rules from taking place or 

becoming effectively implemented. Besides, change in formal rules may be ambiguous, and so produce 

inconsistencies with other rules. This may create uncertainty about the validity of  formal change, hence 

about which rules apply (old or new?) which will add to actors’ slow adaptation.

The institutional structure thus creates interest groups with a stake in its existence. They ‘will evolve an ide-

ology  that  not  only  rationalizes  the  society’s  structure  but  accounts  for  its  poor  performance’.

5

  Conse-

quently, ideas and values may contribute to delaying the process of  institutional change, by slowing learning, 

adaptation, adjustment and behavioural change.

58

 Hence, old rules and dysfunctional behaviour may persist 

for some time before the actor recognises this and before the outcome has deteriorated sufficiently to moti-

vate a behavioural change. Eventually, when she believes she may do better by changing behaviour than by 

maintaining status quo, she will begin searching for new behaviour that is more appropriate to the new situ-

ation. She will innovate and eventually develop a new rule in the way suggested above.

The process of  informal institutional change depicted here has a lot in common with the process of  

change in formal rules, to which we now turn.

2.5.2  Effective Change in Formal Rules

In the case of  formal rules, we may distinguish between two sub-processes. There is, firstly, the process 

that results in the creation or change of  a nominal formal rule and, secondly, the process that renders the 

nominal formal rule effective in practice.

As mentioned above, much formal institutional change takes place within the political system at different 

levels. Hence, Eggertsson notes that ‘[t]o explain changes in formal rules it is necessary to understand the 

decision processes and structures of  political organizations that produce formal rules.’

59

 However, it is 

important to remember that such change can take place at any level of  the political system of  the state 

and its organisations, as well as within other organisations – whether economic, political or social, public 

or private. As noted earlier, change or creation of  formal rules may also take place through collective 

action outside existing formal organisations.

Lee J. Alston sees formal institutional change as a result of  supply and demand forces in society and the 

bargaining between them. He identifies three different situations (which may be overlapping in prac-

tice).

60

 In the first situation, change is not pushed by the specific interest of  either demanders or suppliers 

of  change, but is nonetheless caused by forces within the system itself. In this case, the change in formal 

rules is merely an adaptation to a general consensus that has emerged in society, and thus codifies the 

preferences of  the population. This means that new formal rules codify already existing informal rules, 

and thus bring consistency between them. In other situations, there are certain actors who would benefit 

from new formal rules, and thus face incentives for and demand change. To succeed, they must have 

55

  Heiner (1983), p. 570

56

  North (1990), p. 6

5

  North (1990), p. 99

58

  Cf. Etzioni (1988), pp.68–69.

59

  Eggertsson (1996), p. 11

60

  Alston (1996), pp. 26–28

---