Swedish international development cooperation agency

2 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

‘good’ or not. Creating or building institutions ‘from scratch’ can mean different things. It may refer to 

the establishment of  rules for activities that were not previously taking place (such as market exchange in 

a certain sector). Or it may imply the shift from a situation where interaction was governed by personal 

‘rule’ and discretionary power to one where behaviour and activities become governed by rules. When 

donors talk about institution building they may refer to establishment of  the rule of  law.

Institutional development and change may be more or less comprehensive, involving more or less change 

in many or few rules within a single or several levels and areas. Whole-scale transition of  the entire eco-

nomic and political system of  former socialist countries are among the most dramatic institutional changes 

experienced – as well as the ‘revolutions’ that preceded them. Small-scale institutional change and devel-

opment takes place more frequently, for instance within organisations, as reflected in reformulation of  

working procedures and modification of  routines.

When we talk about institutional development and change here, we refer to effective change. Hence, nom-

inal change in formal rules does not count as effective change, unless the rule also is actually implemented, 

enforced and used. No rule effectively applies or is valid, and thus exists as a rule, unless it actually guides 

human behaviour and is adhered to by actors. Consequently, institutional change may occur in the form 

of  change in the enforcement of  a formal rule, whereby the rule may shift from only being nominally in 

place to eventually becoming effective.

2.3  What are the Types of Institutional Change?

Institutions are man-made rules. However, they may be created in different ways. It is common to distinguish 

between two major types of  institutional change, which by and large are considered to apply to two types of  

institutions, as already suggested above. Formal rules are created as a result of  plan and conscious design (or 

pragmatically). Change in formal rules normally requires some kind of  collective action and decision making.

40

 

It often involves change through the political system of  decision making – a political process

41

 – whether within 

the state, a municipality or individual organisation. In other cases, formal change in rules takes place through 

the collective action outside established political structures but within a community, as a means to solve a 

common problem or reach a common goal. The building of  institutions for governance of  common pool 

resources studied by Ostrom and her colleagues provides a wealth of  examples.

42

 In this context it is worth 

noting that change and creation of  formal rules may happen at local community level and not only at central 

level. Informal rules, by contrast, tend to emerge organically, spontaneously, as the unintended outcome of  

individual behaviour and social interaction.

43

 Any economic and political system has come about through a 

combination of  spontaneously evolved and intendedly designed institutions.

2.4  What are the Causes of Institutional Change?

According to North there are two basic sources of  institutional change: changes in preferences and in relative

prices.

44

 Change in people’s preferences may stem from new values, attitudes and ideas – perceptions of  

40

  Kaspar & Streit (1998), p. 395. Formal rules may be decided by a single individual – a dictator or supreme ruler – for instance 

through presidential decrees, but then rather resemble personal rule and discretion.

41

  Alston (1996), p. 27

42

  Ostrom (1990) is a standard reference.

43

  The terminology used here is inspired by Menger (1963), Book 3, Chapters 1–2, pp. 129–159. He refers to two different but 

complementary approaches to understanding social phenomena – pragmatically versus organically. A parallel may also be 

drawn to the distinctions between planned versus spontaneous order. For a recent discussion, drawing on the works of  Carl 

Menger and Friedrich Hayek among others, see Kaspar and Streit (1998), pp. 142–155.

44

  North (1990), pp. 84–86

---

 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

 

2

how the world is and how it should be. The role of  ideology in shaping institutional change is perhaps 

most clear within the former socialist system.

45

 Changes in relative prices come from changes in the ratio 

of  prices of  production-factors (due to changes in ratio of  land to labour, labour to capital or capital to 

land), in information costs and technology. Relative prices and costs reflect the relative scarcity of  resources 

and alter power structures and the bargaining power of  actors. And it is the continuous competition for 

scarce resources between economic and political actors (individuals and organisations) that is the key to 

institutional change, North argues.

46

Changes in African land rights may illustrate the role of  price change. Jean Ensminger shows that in areas 

where there was demographic pressure, expanded commercial opportunities and new technologies, agricul-

tural land became increasingly scarce and its value consequently increased. As a result of  the increased price 

of  land, demand for land privatisation arose and changes in property rights from customary land tenure 

towards individual and exclusive rights took place.

4

 Wolfgang Kaspar and Manfred E. Streit, in turn, exem-

plify how organisational competition may cause institutional change. Globalisation – in terms of  intensified 

trade and greater factor mobility – has led governments to compete for market shares and mobile produc-

tion factors by actively making institutional adjustments. Related causes of  change may be challenge to 

political leaders from new potential leaders or external force or threat thereof.

48

Hence, institutional change can be set-off  by events external or internal to society. The role of  technological

change is recognised by several authors. Bush, for instance, contends that the driving force behind institu-

tional change is growth in the fund of  human knowledge, ‘generated by the community-wide problem-solv-

ing processes’.

49

 This suggests that many – if  not most – impulses for institutional change emanate from 

within the institutional system itself. For instance, economic decline or poor performance may cause institu-

tional change.

50

 If  the existing institutional system does not favour sustainable development, but creates 

incentives for non-productive behaviour, society’s economic performance is likely to decline over time, due 

to the self-reinforcing tendencies of  the institutional system. At a certain point, relative pay-offs will have 

declined to the extent that rule-following behaviour no longer produces the benefits to actors that it used to, 

which may create incentives for and initiate a process of  institutional change. Adherence to existing rules 

that proved to be successful in the past may no longer do so when the context changes. Hence a need to cope 

with changed circumstances may cause institutional change. An additional source of  change inherent in the 

system may be change in another rule, which leads to institutional inconsistency.

51

 Change can thus be initi-

ated as a response to a changing context where past behaviour no longer works well.

Institutional change may also be the result of  a more active initiative. Some actors prefer to experiment with 

breaking the prevailing rules, and are willing to accept the risk of  sanctions, because they believe the 

advantages may be greater. If  they are successful, other actors may imitate their behaviour and if  a criti-

cal mass of  actors change behaviour a new rule replaces the old one. Kaspar and Streit argue that ‘insti-

tutional evolution is propelled by those “million little mutinies” and the evaluation of  these “million little 

mutinies” by numerous other people.’

52

 Both formal and informal rules may be altered through such 

entrepreneurial behaviour. One source of  change that is increasingly recognised is changes in beliefs, ideas and

45

  For the case of  Tanzania, see Eriksson Skoog (2000), Chapter III, passim.

46

  North (1995), pp. 15–16

4

  ‘[N]ew social norms and property rights emerge[d] to internalize the beneficial and harmful effects and adjust to the new 

cost-benefit position.’ (Ensminger, 1997, p. 167)

48

  Kaspar & Streit (1998), pp. 399–404

49

  Bush (1988), p. 153

50

  Cf. Kaspar & Streit (1998), pp. 397–399.

51

  Cf. Kaspar & Streit (1998), p. 395.

52

  Kaspar & Streit (1998), pp. 390–392 & 396–397, quotation from p. 391

---