Working paper #51

20 

 

In assessing factors that determine local districts’ fiscal health, Table 4 provide insight 

into the relative contribution of local districts’ budgetary decision-making versus factors entirely 

or largely outside their control. Model 4 in Table 4 omits the resource allocation variables that 

fall within local districts’ control (P-T ratio, Teacher_Salary, and %Admin, %Health and 

%Purchases).  The R-square of Model 4, including the variables that are outside local districts’ 

control (Foundation, Nonfoundation, Enrollment, %CS, %Net_IDC, %SpecEd and %FRL) is 

0.21. The R-square of Model 5 increases to 0.26 with the addition of the resource allocation 

variables.  Consequently, local districts’ resource allocation decisions account for only 20% of 

the explained variation in district fund balances, while factors outside districts control accounted 

for the remaining 80%.   

Districts with High Levels of Charter Penetration 

 

We next consider the possibility that the impact of the loss of students to charter schools 

on district financial health is not linear, but rather intensifies in situations where charter 

penetration reaches high and sustained levels. Such a nonlinear relationship is suggested by Ni 

(2009) who found an adverse impact of Michigan charter schools on district efficiency at high 

and sustained levels of charter penetration, but not low levels.  Arsen & Ni (2011) also found 

that high levels of charter penetration produce greater declines in Michigan districts’ revenues 

than expenditures.   

Table 5 displays the results for our full model in which %Charter is replaced by variables 

that count the number of consecutive years that a district has reached alternative thresholds (5%, 

10%, 15%, 20% and 25%) of charter penetration.  Under this specification, the loss of resident 

students to charter schools has strong negative impact on district fund balances.  Moreover the 

adverse impact on district finances increases progressively as the charter threshold increases 

---

21 

 

from 5% to 25% of resident students.  The results indicate that in the relatively small number of 

Michigan districts in which charter penetration reaches very high and sustained levels, the loss of 

students to charters causes district fund balances to sharply deteriorate.

17

 

[Table 5 about here] 

Finally we examine the possibility that charter schools have an indirect impact on district 

fund balances by changing the share of students who remain in district schools and receive 

special education services. Charter school enrollment would cause an increase in the share of 

special education students in district schools, for instance, if a disproportionately low share of 

students enrolling in charter schools received special education services. Table 6 shows estimates 

of fixed-effect regressions in which special education students as a percent of district enrollment 

(%SpecEd) is the dependent variable and charter school penetration (%Charter) is a predictor.  

In each specification, increases in the share of a district’s resident students attending charter 

schools increase the percentage of special education students among students who remain in 

district schools. 

To test whether the share of special education students mediates the relationship between 

charter enrollment and the district fund balance, we estimated a fixed-effects regression that is 

identical to Model 5 in Table 4, except excluding the %SpecEd variable. The coefficient on 

%Charter becomes -52.627 (p<0.05), suggesting that one percentage increase in charter school 

enrollment has an indirect effect of decreasing district fund balance by $4.9 (-52.627 + 47.684 = 

-4.9) through increasing the share of special education students in district schools. 

   

 [Table 6 about here] 

                                                 

17

 In 2012, %Charter was greater than 25% in 13 districts. Four of those districts had surpassed this charter 

penetration threshold for at least five years; one district for ten years. 

 

---

22 

 

Patterns of State Intervention 

We turn now to address Research Question 2: among districts that fall into sustained 

deficits, which ones does the state take over? Michigan’s emergency manager law affords the 

state considerable discretion in the determination of when a financial emergency exists in a local 

school district or municipality.  There are no well-defined triggers for state intervention (Arsen 

& Mason, 2013). 

Thus far, the state has appointed emergency managers in three school districts (Detroit, 

Muskegon Heights, Highland Park), has dissolved two school districts (Inkster and Saginaw 

Buena Vista) and established consent decrees in one (Pontiac).

18

  As the top panel of Table 7 

shows, students in all of these districts are predominantly poor and African American. All except 

Inkster experienced large declines in enrollment between 2002 and 2012.  Compared to districts 

statewide, all six of these districts experienced much higher loss of resident students to charter 

schools and higher shares of special education students.     

[Table 7 about here] 

We set out to determine whether district demographic or financial characteristics were 

related to in which of the fiscally distressed districts the state intervened. To do so we examined 

all Michigan school districts that were in deficit for at least two consecutive years in 2012.  

Under the emergency manager law, this condition would permit emergency state intervention.  In 

2012 there were 34 Michigan districts that satisfied this condition.  We ask whether the six 

districts in which the state intervened differed significantly from the deficit district in which it 

did not in terms of their demographic or financial characteristics.

19

  

                                                 

18

 The state intervened in yet another predominantly poor and African-American school district, Benton Harbor, too 

recently to include in the analysis. Benton Harbor is currently operating under a consent decree. 

19

 The state intervened in two districts in 2012 and three in 2013.  The state declared a financial emergency in 

Detroit Public Schools in 2009. 

---