Working paper #51

3 

 

While the design and implementation of takeover statutes vary across states, school districts 

often emerge from takeovers with increased fiscal stability (Oluwole & Greene, 2009), but they 

seldom produce academic gains (Bowman, 2011).  

In 2011, Michigan passed the Local Government and School District Accountability Act, 

Public Act 4, which attracted national attention because of its strong provisions. For districts 

deemed to be in financial emergencies, PA 4 empowered the governor to appoint an emergency 

manager (EM). All powers and duties of the district superintendent and school board transfer to 

the EM, who has authority to reshape academic programs, to nullify labor contracts, to open and 

close schools, and to sell district assets (Arsen & Mason, 2013).

1

 In 2013, Michigan passed PA 

96 which authorizes state officials to dissolve local districts deemed to be financially unviable. In 

2015, the state passed “early warning” legislation (Public Acts 109-114) that increases local 

education agencies’ financial reporting requirements and the state’s powers to intervene in the 

budgeting of school districts with low fund balances.  It also broadens the circumstances under 

which an emergency manager may be appointed (Summers, 2015).  

An underlying premise of Michigan’s recent laws to guide state intervention in instances 

of local district financial distress is that the financial problems are due to poor or misguided 

decision making by local district officials.  The laws presume that local officials—central office 

administrators and the elected board—fail to take necessary though perhaps difficult steps that 

are needed to place their districts on sound financial footing. In order to resolve this problem, the 

                                                 

1

 PA 4 supplanted PA 72 of 1990. The earlier act authorized the appointment of emergency financial managers with 

much more restricted powers. Michigan voters overturned PA 4 in the November 2012 general election in a 

referendum on the EM law. The state legislature responded quickly, passing a replacement law without holding 

hearings in either chamber.  The governor signed PA 436 into law in December 2012. The new EM law preserves 

most of PA 4’s features, and includes an appropriation which under the Michigan Constitution makes it immune to 

repeal by referendum. 

---

4 

 

state must exercise more forceful oversight or supplant these local officials with better and more 

empowered, state-appointed administrators.   

Michigan offers an interesting case of a state with a highly centralized school finance 

system in which the state sets per pupil funding levels for each district, and most operating 

revenues follow students when they move among districts or charter schools. Districts have very 

limited authority to raise additional tax revenues for school operations from local sources.  

Consequently local responses to financial stress focus primarily on efforts to reduce spending.  

Roughly ten percent of Michigan’s 550 districts had operating deficits at the end of each 

fiscal year from 2012 to 2014. Thus far, three districts, each predominantly African-American 

and urban, have been placed under an emergency manager’s control, including the state’s largest 

district, Detroit Public Schools. Two more predominantly African-American districts were 

dissolved soon after PA 96’s passage. State review teams have recently declared financial 

emergency in two additional predominantly African-American, urban districts that are currently 

operating under consent decrees.

2

 These recent laws and their implementation provide state 

officials with much greater authority to reshape not only the finances and operations, but also the 

educational programs in districts serving many of Michigan’s highest-need students. They 

simultaneously greatly diminish the power of local citizens and educators in these districts to 

shape education service provision.  

This paper seeks to determine why some school districts fall into financial trouble.  We 

evaluate in particular the impact of a range of variables corresponding to state school finance and 

school choice policies, on the one hand, and local district resource allocation decisions on the 

                                                 

2

 Michigan’s emergency management law (PA 436 of 2012) permits school districts to negotiate agreements with 

the state treasurer to resolve financial emergencies, in lieu of, or before, an emergency manager’s appointment. This 

provision provides broad powers to the state treasurer and enhanced financial reporting and compliance conditions 

for the local district. 

 

---

5 

 

other.  We also analyze whether among the state’s fiscally distressed districts there are 

significant patterns in the demographic and financial characteristic of districts in which the state 

does and does not initiate emergency intervention.   

Although it has received limited attention, financial accountability could assume growing 

prominence in the accountability movement. Legislation such as Michigan’s emergency 

management law changes the politics of state intervention and governance reforms by providing 

state officials greater legitimacy to intervene in local districts (Arsen & Mason, 2013).  To be 

viewed as legitimate, it is necessary to define the heart of the educational problem as 

administrative incompetence or the failure of local democratic governance structures.  The 

legitimacy of state takeovers on academic grounds is sometimes undermined by concerns that 

test-based accountability penalizes schools for failing to overcome disadvantages related to 

students’ poverty over which they have little control.  State takeovers of “academically failing” 

districts might be criticized, therefore, as unfairly targeting districts that face the greatest 

educational challenges or “blaming the victims” (McDermott, 2007).   

In contrast, administrators and elected representatives in any local community, rich or 

poor, can be expected to handle public funds honestly and competently.  If local officials lack the 

basic administrative competence to balance their budgets (like everyone else), it is hardly 

surprising that they also lack the capability to educate their students.  By framing school failure 

in terms of financial accountability, state policy makers may undercut traditional education 

actors’ legitimacy over academic affairs and establish more politically salient grounds for 

changes in the control and operation of local schools. 

Previous researchers have used a wide variety of concepts and measures to represent the 

financial condition or stress of municipal governments (e.g., Trussel & Patrick, 2009 and Kloha, 

---