21. yüzyılda pek çok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede sosyal belediyecilik anlayışıyla yerel yönetimler sosyal politikada etkin rol almaktadır

1.1.1.1 Sanayi Devrimi Öncesi Dönem
Endüstri devriminden önce Avrupa'da yerel yönetimler daha çok bağımsız şehir yönetimleri biçiminde ortaya çıkmıştır. Bu şehir yönetimleri, ilk çağlarda merkezden yönetimi geniş şekilde uygulayan devletlerin güvenlik ve düzeni temin edemedikleri için Ortaçağda hakimiyetlerini derebeyleriyle paylaşmak zorunda kalmaları ile doğmuşlardır. Birçok şehir, bir prense bağlı olarak, sınırları içinde bağımsız bir yönetim, özerk bir bölge haline gelmiştir. Bazı şehirlerde halk, meclis üyelerini ve resmi görevlilerini seçme hakkı kazanmıştır (Ersöz, 2011: 66-67). Bu dönemde şehir yönetimleri, temel kentsel hizmetlerin yanı sıra günümüzün üniter devletleri tarafından yerine getirilen önemli sosyal politika fonksiyonları üstlenmişlerdir. Yerel yönetimler, yine bu dönemde, sosyal politika tarihinde önemli bir yere sahip olan "Yoksulluk Yasaları"nın uygulanmasında etkin bir rol oynamışlardır. Ortaçağ Avrupası'nda kıtlık, savaş ve salgın hastalıkların korunmaya muhtaç insan sayısını hızla artırması İngiltere'de devleti önlem almaya itmiştir. Bu ülkede 1300'lü yılların ortalarından 1800'lü yılların ortalarına kadar bir dizi Yoksulluk Yasası uygulamaya konmuştur. Bu yasalardan en önemlisi ve I. Kraliçe Elizabeth tarafından 1601 yılında yapılmış ve bu yasanın temel maddeleri Amerikan kolonilerinde uygulanan yasalara dahil edilmiştir (Selek Öz, 2010: 32-33).
Yoksulluk yasaları ile gerek İngiltere ve gerekse ABD'de devletin sorumluluğu altındaki kamu yardım modeli devreye girmiştir. Yerel yönetimler ise merkezi devlet tarafından belirlenen yoksullukla mücadele politikalarının yerel düzeyde uygulayıcısı olmuşlar ve sosyal politikaların sağlanmasına katılmışlardır (Ersöz, 2011: 68).


1.1.1.2 Senayi devrimi dönemi
Devrimle beraber birlikte nüfus, kömür ve demir üretim ve tüketiminde, okur-yazar oranında önemli artışlar meydana gelmiştir. Bununla beraber aşılamanın yaygınlaşması, su dağıtım sistemlerinin geliştirilmesi, kolera, tifo, dizanteri, kızamık gibi hastalıkların tedavisindeki iyileştirilmeler ölüm oranlarını azaltıp nüfusta artışa neden olmuştur. Nüfustaki bir diğer değişim de köylerden büyük şehirlere taşınmayla meydana gelmiştir. Fabrikaların büyük şehirlerde kurulmasından dolayı geçimlerini sağlamak için insanlar iş olanaklarının olduğu yerlerde konumlanmaya başlamışlardır (Küçükkalay 1997).
Sanayi devrimi ile birlikte formel sosyal güvenlik anlayışına doğru yaşanan değişim, sanayileşen ülkelerin 19. yy. da devletin yasal araçları ile sosyal risklere önlemler almaya başladığı bir dönemi başlatmıştır (Özşuca, 2013: 443). Sanayi devrimi ile birlikte makineleşme ve değişen çalışma biçimleri, üretim tarzları ve artan köyden kente göç dalgaları işi sınıfının doğumuna zemin hazırlamıştır. Kapitalist sistemin daha fazla kar güdüsü ve işçileri sadece üretimin araçlarından birisi olarak görmesi, işçi sınıfını çok zor şartlar altında çalışmak ve yaşamak durumunda bırakmıştır (Çelik, 2002: 8, Yazgan, 1992: 39). İşçi sınıfının yaşadığı bu zorluklar karşısında 19. yy. da kamu gücüyle alınan ilk önlemler İngiltere’de gerçekleşmiştir. 1802 yılında fabrikalardaki çalışma koşullarını düzenleyen ilk yasalar olan “Fabrika Yasaları” kabul edilmiştir. Fabrika Yasaları’nın bu ilk uygulaması sadece çocukları kapsamaktaydı ve içerik olarak tekstil fabrikalarında çalışan çocukların günlük 12 saatten fazla çalıştırılmamasını içermekteydi. Devam eden yıllarda İngiltere’de 1833 yılında çıkarılan Fabrika Yasası ile 9 yaşından küçük çocukların tekstil fabrikalarında çalıştırılması yasaklanmıştır. Ayrıca aynı yasa 9-13 yaş arası çocukların günde 9 saatten ve haftada 48 saatten fazla çalıştırılmasını yasaklarken, 14-18 yaş arası çocuklarında günde 10 saatten fazla ve haftalık 69 saatten fazla çalıştırılmasını yasaklamıştır. Yine İngiltere de 1847 yılında çıkarılan “10 Saat Yasası” ile kadınların ve genç işçilerin tekstil fabrika ve atölyelerinde günlük çalışma süreleri 10 saat ile sınırlandırılmıştır. 1908 yılına kadar olan gelişmeler incelendiğinde, İngiltere’de erkek işçileri korumaya yönelik bir yasa olmadığı görülür. Erkek işçileri de korumayı hedefleyen ilk yasa İngiltere’de 1908 yılında kömür madenlerinde çalışan işçilerin günlük çalışmalarını 8 saat ile sınırlayan yasayla olmuştur. Fransa’da ise 1848 yılında yaşanan “İkinci Cumhuriyet Devrimi” ile iş saatleri Paris’te çalışan işçiler için günlük 10 saat, Paris dışında çalışan işçiler için günlük 11 saat ile sınırlandırılmıştır (Çelik, 2013: 15-17).
İşçi sınıfı ve mücadelesi adına çalkantılı geçen 19. yy. da sosyal güvenlik adına atılan en önemli adım Bismarck tarafından Almanya’da gerçekleştirilmiştir. Sanayi- leşme sürecini çok ağır biçimde geçiren ve 1877 ekonomik krizi ile iyice zor durumda kalan ve yaşam şartları günden güne kötüye giden işçilerin sosyal risklere karşı güvenliğini sağlamak için ilk sosyal sigorta sistemi Almanya’da kurulmuştur (Güzel, 2005: 64). Bismarck modeli olarak adlandırılan bu sistemin getirdiği yenilikler içinde; 1883 yılında hastalık sigortasının kabulü, 1884 yılında iş kazası sigortasının kabulü, 1889 yılında yaşlılık sigortasının kabulü bulunmaktadır (Ayhan, 2012: 46). Kabul edilen bu yasalar uyarınca (Korkusuz ve Uğur, 2013: 75): 1. Hastalık sigortası 1/3 oranında işçinin katkısı, 2/3 oranında işveren katkısı ile sağlanmakta; hastalık halinde, ücretsiz tıbbi yardım ve 13 hafta boyunca kendine 1/2 ücret tutarında geçici işgöremezlik ödeneği ödenmekteydi. 2. Malullük ve yaşlılık sigortası için sigortalı ve işveren primleri yanında, devletin de genel bütçeden katkısı öngörülmüştü. 3. İş kazaları halinde yapılan yardımlar, sadece işveren derneklerince karşılanmaktayken, iş kazasına ilişkin yasa, sorumluluk ilkesi yanında, kazanın yükünün işverene ait olduğu esasını benimsemişti. Özel sigortanın zorunlu hale getirilmesi ve finansmanına işçilerle işverenlerin katılması ilkelerini taşıyan bu sistem, kazanç esasına ve mesleki faaliyet ölçütüne bağlıydı (Balcı, 2008: 91). 19. yy. sonları ve 20. yy. başlarına kadar devam eden süreçte batı toplumlarında yaşanan diğer önemli gelişmeler ise; İngiltere’de 1908 yılında “Yaşlı Aylığı Yasası” ve 1911 yılında “Ulusal Sigorta Yasası”’nın kabulü, 1914 yılında Avrupa’da 12 ülkede iş kazası, 10 ülkede hastalık sigortası ve 8 ülkede yaşlılık sigortalarının kabul edilmesidir (Çelik, 2013: 17). 19 yy. itibari ile batı toplumlarında sosyal güvenlik anlayışı adına sayılan gelişmeler yaşanırken, sanayi devriminin Osmanlı’da yaşanmamış olmasının de etkisiyle sosyal güvenlik alanındaki ilerlemeler oldukça sınırlı bir seviyede kalmıştır. Vakıfların ve görece Lonca Teşkilatları’nın etkisinin devam ettiği Osmanlı’da sosyal güvenliğe yönelik ilk gelişmelerin Tanzimat döneminde yaşanmaya başladığını söylemek mümkündür. Ancak Osmanlı’da sanayi devriminin yaşanmamış olmasının bir sonucu olarak işçi-işveren ilişkilerinin az olması, sosyal güvenlik alanındaki yeniliklerin de fazla önemli olmayan, sınırlı etkilere sahip ve geçici düzeydeki belgeler düzeyinde kalmasına sebep olmuştur (Korkusuz ve Uğur, 2013: 99). Bu dönemin görece önemli gelişmelerinden ilki 1863 tarihli Maden Nizamnamesi’dir. Bu nizamname ile işçilerle ilgili ilk özel düzenlemeler yapılmıştır. Ereğli kömür bölgesi ile sınırlı bir etkiye sahip olan 1865 Dilaver Paşa Nizamnamesi ile de ücretli iş yükü getirilmiştir. Takip eden yıllarda çıkarılan 1869 tarihli Maadin Nizamnamesi ise önceki uygulamalara göre daha kapsamlı bir içeriğe sahiptir. Ayrıca Maadin Nizamnamesi, işçilerin tatil ve dinlenme zamanları, ücretleri ve ödenme biçimleri, barınma, iş kazalarına karşı önlemler, madenlerde doktor bulundurulması, iş kazasına uğrayan işçilere ve işçi ölümlerinden sonra ailelerine tazminat ödenmesi gibi hükümler taşıması ve sosyal yaşamı düzenleyen ilk belge olması açısından önem taşımaktadır (Bigat, 2007: 43). Tersane-i Amire’ye Mensup İşçi Vesairenin Teaüdiyeti Hakkında 1909 tarihli Nizamname ile 1910 tarihli Hicaz Demir Yolu Memur ve Müstahdemlerin Yardım Nizamname’leri de işçilerin çalışma şartlarıyla ilgili kısmen de hastalık, kaza ve yaşlılık gibi sosyal risklere karşı bazı yardımlar öngörmekteydi. Başta maden işçilerinin ve sonrasında diğer işçilerin çalışma koşullarını düzenlemeye yönelik bu sınırlı adımların yanında aynı dönem içinde memurlara ve askerlere yönelik kurulan yardım sandıkları da bulunmaktadır. 1866 tarihli Askeri Tekaüt Sandığı, 1881 tarihli Emekli Sandığı, 1909 tarihli Askeri ve Mülki Tekaüt sandıkları ile 1917 tarihli Şirketi Hayriye Tekaüt Sandıkları asker ve memurların emeklilik durumlarını ilgilendiren bazı düzenlemelerdi (Tuncay ve Ekmekçi, 2011: 32). 19. yy. da batı toplumlarındaki ve Osmanlı’daki sosyal güvenliğe yönelik gelişmeler incelendiğinde, yeterli olmamakla birlikte çeşitli ilerlemelerin yaşandığı görülmektedir. Sanayi devriminin ve özgürlükçü hareketlerin etkileri batı toplumlarında kendisini daha çok hissettirirken, işçi sınıfının kazanımlarının da aynı oranda Osmanlı’ya kıyasla fazla olduğunu söylemek mümkündür. Osmanlı’da sanayi devriminin yaşanmaması, işçi sınıfının olmaması, zanaat ve tarımsal ağırlıklı üretimin devam etmesi bu durumun önemli sebepleri arasında gösterilebilir. Ayrıca işçi sınıfının oluşmamasına bağlı olarak mücadeleci bir ortamın ortaya çıkmaması da, Osmanlı’da devletin kamu gücü ile sosyal güvenlik alanında daha fazla yenilikler yapması için gerekli baskı ortamının oluşmasının önüne geçtiğini söylemek mümkündür.