Bankacılık Sisteminde Mali Bünye Sorunları ve Yeniden Yapılandırmada Ülke Uygulamaları Aydan Aydın Alpan İnan Burçak Tulay Pelin Ataman (*)

9. Amerika Birleşik Devletleri

Amerika Birleşik Devletleri, 30.000 civarında banka ve 5 trilyon dolara ulaşan aktif büyüklüğüyle dünyanın en büyük bankacılık sistemine sahiptir. ABD aynı zamanda en karmaşık bankacılık mevzuatının da olduğu ülkedir.

Haziran 1990 itibariyle ticari bankalar Müfettişlik Bürosu, Merkez Bankası, Federal Mevduat Sigorta Şirketi ve eyalet örgütleri tarafından, Sigorta Fonu’nca sigortalanmış Bankalar Federal Mevduat Sigorta Şirketi tarafından, kredi birlikleri Milli Kredi Birliği İdaresi tarafından ve diğer tasarruf bankaları Tasarruf Gözetim Ofisi ve eyalet örgütleri tarafından denetlenip gözetlenmektedir.

Son derece gelişmiş bir denetim ve gözetim mekanizması olmasına karşın Amerikan bankacılık sektörünün de krize girdiği dönemler olmuştur. Sektör teknolojik değişimin rekabeti artırması, mevduata tam güvence sağlanmasının yaratmış olduğu haksız rekabet ve düzenlemeler konusundaki eksiklikler, bankaların kötü yönetimi gibi nedenlerden dolayı oldukça zorlanmıştır. Sektörün yapısal sorunları Amerikan ekonomisinin durgunluğa girmesi ile de birleşince sorunun boyutları daha da artmıştır. 1991 yılında sistemin iyileştirilebilmesi amacıyla 80 milyar dolar harcanmış, ayrıca Banka Sigorta Fonu’na 70 milyar dolar tutarında kaynak aktarılmıştır.

Amerikan bankacılık sisteminin işleyişi, denetim ve gözetimi ulusal bir karakteristik taşımaması nedeniyle diğer ülkelerin bankacılık sistemlerinden ayrılmaktadır. Bankacılık sistemi piyasa konsantrasyonunu önleyici bir yapıdadır.

Amerikan bankacılık sisteminin yapısal zayıflıkları dönemsel faktörlerin de etkisiyle ağırlaşmıştır. Gelişmekte olan ülkelere açılan krediler, ekonominin hemen her alanında yaşanan deregülasyon hareketi ve diğer mali kuruluşların rekabeti bankaları zorlarken sıkı para politikası, petrol fiyatlarının hızla artması ve doların ani değerlenmesi ekonominin 1979-1982 yılları arası durgunluğa girmesine yol açmıştır.

Faiz oranlarının yükselmesi sabit faiz oranlarından uzun vadeli ipotek kredisi vermiş olan küçük tasarruf kuruluşlarını (thrifts) zorlarken, esnek faiz oranlarından kredi vermiş olan ticaret bankaları nispeten daha az zorlanmışlardır. Petrol fiyatlarının hızla arttıktan sonra düşüşe geçmesi petrol üreticisi konumundaki kasabalara yoğun miktarda kredi veren bankaların bazılarında iflasa yol açmıştır.

Kamu otoritesi tarafından yapılan bir çalışmaya göre 1979-1987 yılları arasında yaşanan 171 banka iflasında kötü yönetim yüzde 90 oranında, ülke ekonomisinin durgunluğa girmesi ise yüzde 35 oranında katkıda bulunmuştur. Aynı çalışmaya göre küçük tasarruf kuruluşlarının iflaslarında ise hile, kötü yönetim ve yüksek miktarda spekülatif yatırımlar etkili olmuştur.

Önlemler

Federal Tasarruf ve Kredi Sigortası Şirketi (FSLIC) ve Federal Mevduat Sigorta Şirketi (FDIC) sektöre yönelik önemli müdahalelerde bulunmuşlardır.

FSLIC kaynaklarının yetersizliği nedeniyle maliyet yaratmayacak veya düşük maliyetli müdahaleler yoluna gitmiştir. Sorunlu bankaların yönetiminin başka kurum veya bireylere verilmesi bu yaklaşımlara bir örnektir. 1985 yılında başlatılan bu program, bankaların değerinin giderek düşmesi sonucunda 1988 yılında sona erdirilmiştir. Yeni yöneticilerin sorunlu bankaların durumunu düzeltip yeniden satılabilir konuma getirmeleri mali kaynak yetersizliği nedeniyle pek mümkün olamamıştır. İlk yıllarda Federal Ev Kredisi Bankası sorunlu küçük tasarruf kuruluşlarını “phoenix” adı altında yeni bir kuruluş olarak yapılandırıp yeni yöneticiler atayıp bir miktar sermaye aktarımında bulunmasına karşın sorunlu tasarruf kuruluşlarının sayısının hızla artması sonucunda bu uygulamadan da vazgeçilmiştir.

Küçük tasarruf kuruluşlarının kendi aralarında birleşinceye veya başka bir kuruluş tarafından satın alınıncaya kadar faaliyetlerinin sürdürülmesine çalışılmıştır.

FDIC ise kaynaklarının bolluğu ve ticari bankaların sorunlarının az olması nedeniyle bankalara açık banka desteği sağlamıştır. Bu destek genelde acil likidite desteği şeklinde olmuştur. Ayrıca faaliyet göstermelerinin toplum için gerekli olduğuna inanılan bankalar tasfiye ettirilmemiştir. Tüm bu önlemlere karşın banka yine de durumunu düzeltemezse tasfiye yerine daha az maliyetli yöntemlerin seçilmesi üzerinde durulmuştur. Garn-St. Germain Yasası FDIC’i sorunlu bankaların eyaletlerarası birleşmelerinin sağlanması konusunda yetkilendirmiştir.

FDIC daha çok banka satın almalarını düzenlemekle ilgilenmiştir. Aktarılan sermayenin bir kısmı FDIC tarafından bir kısmı da bankaların yeni sahipleri tarafından sağlanmıştır.

Banka İflas Çözümleri 1980-1989
Yıl	Satın Alma ve Varsayım	Sigortalanmış Mevduat Transferi			Sigortalanmış Mevduat Ödemesi		Açık Banka Desteği	Toplam
1980	7	0		3		1		11
1981	8	0		2		3		13
1982	35	0		7		8		50
1983	36	0		9		3		48
1984	62	12		4		2		80
1985	87	7		22		4		120
1986	98	19		21		7		145
1987	133	40		11		19		203
1988	164	30		6		21		221
1989	175	22		9		1		207
Toplam	805	130		94		69		1,098

Küçük Tasarruf Kuruluşları İflas Çözümleri 1980-1990
		Yıl	Likidasyon		Satın Alma ve Birleşmeler		Yönetim Sevk Programı^1	Koruyuculuk	Toplam
		1980	0		11		0	0	11
1981	1		27		0	0	28
1982	1		62		0	0	63
1983	5		31		0	0	36
1984	9		13		0	0	22
1985	9		22		23	0	54
1986	10		36		29	0	75
1987	17		30		25	0	72
1988	26		179		18	0	223
1989	7		1		0	37	45
1990	0		0		0	315	315
Toplam	85		412		95	352	944

¹ 1985-1988 yılları arasında sürmüştür.

Sermaye gereksinimi ve muhasebe standartları yumuşatılmış, bütçe kısıntıları incelemelerin sayısını, sıklığını ve kalitesini azaltmıştır. Tüm bu uygulamaların sonucunda zararların kapsamı ve büyüklüğü artmıştır.

Bir başka önlem olarak Mali Kuruluşlar Reform Yasası çerçevesinde hem küçük tasarruf kuruluşlarının hem de ticari bankaların Mevduat Fon’una ödedikleri prim tutarları artırılmış, küçük tasarruf kuruluşları için ticari gayrimenkullerin banka sermayesine olan oranı düşürülmüştür.

1991’de kabul edilen FDIC İyileştirme Yasası çerçevesinde ise FDIC’ye Hazine’den 70 milyar dolar aktarılmış, ana sermayeleri riskli aktiflerinin yüzde 2’sinin altına düşen bankalara erken müdahale imkanı tanınmış, ciddi sermaye yetersizliği içindeki bankaların aktiflerinin büyümesine engel konulmuştur.