Yerel Dış Politikanın temelleri

Yerel Dış Politikanın temelleri   87
rin gelişmesi ile, ulus-devletlerin egemenliklerinin parçalanması veya 
bu  egemenlik  alanlarına  giderek  “sızılması”  olmuştur.  Bu  aktörlerin 
her biri tek başına devletin siyasî, askerî veya iktisadî gücüne meydan 
okuyamasa da, giderek karmaşıklaşan ve nüfuz eden ulus-aşırı ilişkiler 
ağının, devletlerin egemenliklerini “deldiği” ifade edilmektedir (Eriks-
son ve Giacomello, 2007:13).    
Egemenlik  ile  ilişkisi  bakımından  uluslararası  alandaki  ulus-altı 
aktörleri  sınıflandırma  hususunda  çeşitli  görüşler  öne  sürülmüştür. 
Josselin ve Wallace (2001:2), Mansbach (1976)’ın yerel yönetimleri 
“devlet-içi  merkez-dışı  aktörler”  (
governmental  noncentral  actors) 
olarak  tanımlanmasına  atıfta  bulunarak,  bunların  yarı  özerk  kamu 
aktörleri olduklarını, ancak yine de bunların “gerçek manada” dev-
lete  ait  aktörler  olmadıklarını  ifade  etmekte  ve  bunları  “devlet-dı-
şı  aktör”  kategorisinde  saymaktadır.  Van  der  Pluijm  ve  Melissen 
(2007:7)  de  yerel  yönetimleri  “yerel  devlet-dışı  aktör”    (
territorial 
non-state actor) olarak tanımlarken, yerel yönetimleri devlet kavra-
mından ayırmakta, yani devleti merkezî yönetim ile sınırlı bir şekilde 
ele aldığını göstermektedir
44
. 
Yerel yönetimlerin egemenlik ile ilişkisi bakımından konumlandı-
rılması hususunda esas çalışmalara değinilecek olursa, Rosenau 1990 
yılında yaptığı çalışma ile “egemenlik-dışı” (
sovereinty-free) ve “ege-
menlik-bağlı” (
sovereignty-bound) olmak üzere iki türlü sınıflandırma 
önermiştir (Salomon, 2011:47; Gordenker ve Weiss, 1996:20). Gor-
denker ve Weiss bunun yerine, aktörlerin statülerine bakmaktan ziya-
de, sergiledikleri davranışı ve yürüttükleri eylemi esas alacak bir sınıf-
landırmanın daha doğru olabileceğinden hareketle, “egemenlik-bağlı 
davranış”  (
sovereignty-bound  behaviour)  ve  “egemenlik-dışı  davra-
nış” (
sovereinty-free behaviour) kavramlarını önermiştir. Zira egemen-
lik-dışı olan bazı kuruluşların bazı eylemleri, egemen aktörlere “kulak 
vererek” yürütülüyor veya egemen aktörlerce yönlendiriliyor olabilir 
(Gordenker ve Weiss, 1996:20). 
Rosenau’ya göre egemenlik-bağlı aktörler merkezî yönetimler olup, 
egemenlik-dışı aktörler ise geniş bir kategori olan çokuluslu şirketler, 
etnik  gruplar,  bürokratlar,  siyasi  partiler  ve  ulus-altı  yönetimlerdir. 
44  Burada, detaylarına girmeden, devletin merkezî ve yerel yönetimlerin toplamından oluştuğunu, 
yerel  yönetimin  devletin  bir  paçası  olduğunu  hatırlatmakta  fayda  vardır  (Bkz.  1982  T.C. 
Anayasası, md.123: “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür… İdarenin kuruluş ve görev-
leri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır”). 

---

88  Yerel Dış Politikanın temelleri
Bunlar, dış politika yürütmek veya bu alanda saptanmış uluslararası 
gündemi uygulamak konusunda resmî bir yükümlülük altında olma-
yıp,  kendi  amaçları/çıkarları  üzerinde  odaklanma  konusunda  daha 
serbesttirler.  Burada  Rosenau,  dış  politikayı  geliştirme  ve  uygulama 
konusunda  egemenlikten  kaynaklanan  sınırlamalara  ve  sorumluluk-
lara işaret etmekte ve bu durumu diğer aktörlerden ayırt edici özellik 
olarak saymaktadır. Yani Rosenau’nun yaptığı ayırımının temel nite-
liği, “devlet” veya “devlet-dışı” aktör olma durumu değil, dış politika 
yürütme konusunda egemenliğe bağlı olma (merkezî yönetimler) veya 
bağlı  olmama  durumudur.  Ancak  bu  yaklaşım,  ulus-altı  yönetimleri 
sınıflandırmak için yeterli değildir, zira ulus-altı yönetimlerin merkezî 
yönetimle olan ortak özelliği, her ikisinin “devletliliğidir”. Bu açıdan 
bakıldığında Brian Hocking (1999:28) ulus-altı yönetimleri (yarı ege-
menlik-bağlı ve yarı egemenlik-dışı) “karma aktör” olarak bir ara ka-
tegoriye yerleştirmektedir, zira bunlar bir yandan egemenlik ile bağlı 
aktörler,  diğer  yandan  ise  kendi  gündemlerini  belirleme  konusunda 
merkezî  yönetime  nazaran  daha  serbesttirler.  Aynı  çözümü  Paquin 
(2004)  de  benimsemiştir.  Böylece,  ulus-altı  yönetimlerin  belirli  bir 
coğrafî alan veya belirli bir topluluk üzerinde hükmetme sorumluluk-
ları, bunların diğer yönetim kademeleri ile birlikte müşterek egemen-
liğe sahip olduklarını göstermektedir. Ancak bunların egemenlik bağı 
merkezî  yönetime  nazaran  daha  düşük  düzeydedir,  zira  bunlar  dış 
politikada anayasal sorumluluklara sahip değiller.
Ulus-altı  yönetimlerin  bu  “karma  aktör”  durumunun  göstergele-
ri  vardır.  Mesela,  onları  egemenliğe  yaklaştıran  özellikler  arasında, 
kamu  malî  ve  idarî  kaynaklarını  kullanmaları,  merkezî  yönetimin 
araçlarından (diplomatik temsil ağı gibi dış politika araçlarından da 
dâhil  olmak  üzere)  daha  kolay  faydalanabilmeleri,  seçilmiş  olmala-
rından kaynaklanan halk adına meşruiyetler zeminlerinin olması gibi 
unsurlar sayılabilir. Diğer yandan, onları egemenlik-dışı aktörlere yak-
laştıran özellikler arasında, odaklanacakları konuları seçme ve kendi 
dış gündemlerini oluşturma konusunda (uluslararası yükümlülüklere 
bağlı olan merkezî yönetime nazaran) daha serbest olmaları; genellik-
le devlet-dışı aktörlerin kullandıkları stratejilere başvurmaları (birlik-
telikler kurma, fikirler ve davalar için kampanyaları yürütme vb.) ve 
kendi alanlarında (şehircilik vb.) belirli teknik uzmanlıklarının olması 
sayılabilir. Ayrıca, egemenlik derecesinin yelpazesinde yerel ve eya-

---

Yerel Dış Politikanın temelleri   89
let/bölgesel yönetimler kendi aralarında “karma aktör” sıfatı bakımın-
dan farklı derecelere oturtulabilir. İki farklı uçta “egemenlik-bağlı” ve 
“egemenlik-dışı” aktörlerin bulunduğu yelpazede, eyalet veya bölge 
yönetimleri  egemenlik-bağlıya  (merkezî  idareye)  daha  yakın,  yerel 
yönetimler  (belediyeler)  ise  biraz  daha  egemenlik-dışı  uca  yakındır 
(Salomon, 2009:8,9; Salomon, 2011:47). 
Salomon’dan  aktarılan  ve  çeşitli  araştırmacılara  dayandırılan  bu 
görüşün  hülasası,  ulus-altı  yönetimlerin  “karma  aktör”  olduklarıdır. 
Bu yaklaşımın gerekçesi, ulus-altı yönetimlerin a) dış politikada (ana)
yasal yükümlülüklerinin bulunmaması, ancak diğer yandan b) kamu 
statüsünde bulunup kamu kaynağını ve meşruiyetini kullanmalarıdır. 
Ancak bu tanımı, özellikle birinci gösterge bağlamında sorgulamak 
gerekir. Ulus-altı yönetimlerin, dış politika ile ilgili (ana)yasal bir yüküm-
lülüğün ve yetkilendirmenin olmadığını söylemekten ziyade, ulus-altı 
yönetimlerin uluslararası alanda “zımnî” bir anayasal ve yasal yüküm-
lülüklerinin olduğunu belirtmek gerekir. Zira bunlara yurtdışı ilişkileri 
kurma hakkını tanıyan yasal düzenlemelerde çoğu zaman açıkça veya 
dolaylı  olarak  ulusal  dış  politikaya  aykırı  olmama  şartı  koşulmakta-
dır
45,46
. Genellikle “devletin uluslararası yükümlülüklerine” veya “millî 
menfaatlere” riayet zorunluluğu şeklinde ifade edilen bu şartlandırma 
aslında bir nevi ulusal dış politika ile ilişkilendirmedir. Hatta yürütüle-
cek tüm çalışmalarda devletin genel dış politikası ve millî çıkarlar daire-
sinde kalma mecburiyeti ile, ülkenin dış politikasının ve dış çıkarlarının 
desteklenmesinin zımnen emredildiği değerlendirilebilir.
Bu  durumda  (egemenlik  ile  ilişki  için  temel  kıstas  olarak,  Rose-
nau’nun dış politika yürütme konusunda açık bir resmî yükümlülüğün 
bulunması kriteri esas alınacak olursa), yerel yönetimleri uluslararası 
alanda tanımlamak için çift kriterli bir terim önerilebilir. Buna göre: 
45  Misalen,  “Fransa’nın  uluslararası  yükümlülükleri  ile  bağdaşmak  kaydıyla…”  (Fransa  Yerel 
Yönetimler  Kanunu,  CGCT,  Ch.V:  Coopération  décentralisée,  L1115-1  L1115-4  L1115-4-2); 
“Uluslararası hukuka ve Romanya Devleti’nin uluslararası yükümlülüklerine uygun şekilde…” 
(Romanya Yerel Kamu İdaresi Kanunu md. 13/2); Türk yerel yönetimleri için “Dış politikaya 
ve uluslararası anlaşmalara uygun olarak yürütülmesi…” (5393 sayılı Belediye Kanunu md.74 
ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu md.62.); Yine Gürcistan’da yerel yönetimler faaliyetlerini 
“devletin egemenliğine halel getirmeden” yürütmelidir (Gürcistan Yerel Özerk Yönetim Teşkilat 
Kanunu  md.62);  Sırbistan’da  yerel  yönetimler  “Sırbistan  Cumhuriyeti’nin  dış  politikasının 
çerçevesinde…” yabancı yerel yönetimlerle işbirliği yapabilir (Yerel Özerk Yönetim Kanunu, 
md.  88).  ABD  Anayasası  (md.1/10)  eyaletlerin,  Kongre’nin  izni  olmadan  yabancı  güçlerle 
anlaşma imzalamalarını yasaklamaktadır. Bu emsalleri çoğaltmak mümkündür.
46  Ayrıca zaten yerel yönetimler, idarenin bütünlüğü ilkesince devletin çıkarları içinde hareket 
etmek durumundalar.

---