Acuerdo y sentencia numero trescientos diez y seis

Ante mí:

SENTENCIA NUMERO: 192

Asunción, 27 de Abril de 1.999

VISTO: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Sala Constitucional

RESUELVE:

RECHAZAR, la acción de inconstitucionalidad intentada.------------------------

IMPONER las costas a la parte vencida.---------------------------------------------

APERCIBIR a la Abog. Carlota María Rivarola, debiendo tomarse nota de la presente sanción en su legajo personal, de conformidad al exordio de la presente resolución.-----------------------------------------------------------------------------------------

ANOTAR, registrar y notificar.--------------------------------------------------------

Ante mí:

JUICIO: "TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ELECTORAL S/ ELECCIONES GENERALES PARA EL PODER EJECUTIVO".-------------------------------------------

ACUERDO Y SENTENCIA: CIENTO NOVENTA Y UNO

En Asunción del Paraguay a los veinte y siete días del mes de abril del año mil novecientos noventa y nueve, estando en la Sala de Acuerdos, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Wildo Rienzi Galeano, y los Excelentísimos Señores Ministros, Elixeno Ayala, Luis Lezcano Claude, Enrique Sosa Elizeche, Carlos Fernández Gadea, Jerónimo Irala Burgos, Felipe Santiago Paredes, Raúl Sapena Brugada y Bonifacio Ríos Ávalos, quien integra esta Corte en reemplazo del Dr. Oscar Paciello Candia, ante mi el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente más arriba caratulado, para resolver la cuestión sometida a consideración de esta Corte por el Tribunal Superior de Justicia Electoral. --------------------------------------------------------------------------------------

Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, resolvió plantear y votar la siguiente:

CUESTIÓN:

¿El Tribunal Superior de Justicia Electoral debe convocar a elección de Presidente y Vicepresidente de la Republica, o únicamente para el cargo de Vicepresidente?

Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: Elixeno Ayala, Wildo Rienzi Galeano, Felipe Santiago Paredes, Raúl Sapena Brugada, Enrique Sosa Elizeche, Bonfacio Rios Ávalos, Luis Lezcano Claude, Jeronimo Irala Burgos y Carlos Fernandez Gadea.

A la cuestión planteada el Dr. Elixeno Ayala dijo: Es opinión compartida que la mera consagración del principio de supremacía constitucional deviene inoficiosa, si no va acompañada del procedimiento que lo vuelva efectivo, de suerte que la norma o el acto inconstitucionales no tengan aplicación y no produzcan efectos. Tan importante como el principio de supremacía constitucional, es el de arbitrar los medios los procedimientos para llevar a la practica el control de dicha supremacía.-----------------------------------------

En nuestro sistema, el control de constitucionalidad lo ejerce la Corte Suprema de Justicia. E1 Código Procesal Civil establece básicamente dos vías para dicho control: a) acción y b) excepción. Una tercera es la establecida en el artículo 18 inciso a) del C.P.C., que dispone: Los jueces y tribunales podrán, aun sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el articulo 260 de la Constitución, siempre que a su juicio, una ley, decreto u otra disposición normativa pueda ser contraria a reglas constitucionales. Esta vía se denomina en doctrina la elevación del juicio a un órgano especializado. E1 procedimiento se utiliza cuando el control de constitucionalidad está a cargo de un órgano jurisdiccional único o concentrado. Se articula incidentalmente la constitucionalidad y el juez que conoce el juicio se desprende transitoriamente de él elevándolo al órgano que tiene a su cargo el control. Resuelta la inconstitucionalidad planteada por el órgano jurisdiccional único, devuelve la causa al juez de origen para que dicte la sentencia respectiva (Vide, Zarini, Helio,Juan ,Derecho Constitucional, Editorial Astrea, Buenos Aires 1992, pág. 7071).-----------------------------------------------------------------------------

La intervención de la Corte Suprema de Justicia, se torna necesaria y eficaz para garantizar básicamente la prevalencia de las instituciones, normas y actos administrativos; asegurar el imperio de la Constitución y con ello los derechos y garantías individuales, afianzar la administración de justicia, tutelar la equidad e interpretar el concepto y significación de las disposiciones constitucionales.-----------------------------------------------

Diversos sistemas jurídicos admiten la consulta de constitucionalidad como control preventivo, mediante la habilitación de Tribunales Constitucionales específicos, con facultades de esclarecer el contenido y alcance de normas y demás disposiciones que son sometidas a revisión. La consulta proviene de órganos políticos del Estado, o del mismo Poder Judicial con particularidades en cada caso. E1 dictamen que emite el Tribunal Constitucional, no obsta para que posteriormente la norma o normas cuestionadas, una vez operativas, puedan ser impugnadas por otras vías de control constitucional. En cambio, cuando la consulta llega por dada constitucional que a un juez se le presenta en oportunidad de aplicar una norma, la situación difiere, pues el Tribunal asume competencia prejudicial que suspende el curso del proceso en trámite" (Gozaíni, Osualdo A. La Justicia Constitucional, Garantías, Proceso y Tribunal Constitucional Ediciones Depalma, Buenos Aires, Argentina, 1994).------------------------------------------------------------------------------

Este tipo de acción se conoce como acción declarativa de certeza, y precisa necesariamente para su admisibilidad, la existencia de una duda o incertidumbre referida a la aplicación de una norma constitucional en un caso concreto y determinado, descartándose los casos eventuales o especulativos ( Vide: Luis R. Madozzo, aAcción declarativa de certeza (aspectos prácticos del control constitucional interno”, LL, 1989D, 1203).-----------------------------------------------------------------------------------------

En este sentido, de duda constitucional, fueron planteados ante esta Corte casos previstos por el articulo 18 inciso a) del Código Procesal Civil. Sin embargo en otros se ha observado que los mismos no se encuadraban dentro de aquellas previsiones, pues los planteamientos eran abstractos o especulativos, referidos a consideraciones académicas, o eventuales controversias. En estos supuestos la Corte determinó que no constituía órgano de consulta, como seria el caso de un Tribunal Constitucional. E1 criterio permanece invariable, pero la cuestión planteada por un órgano jurisdiccional se encuadra dentro de las previsiones contenidas en el articulo 18 inciso a) del Código Procesal Civil. Este procedimiento se sustenta en el principio de economía procesal, habida cuenta que una interpretación errónea de una cláusula constitucional supondría la declaración de inconstitucionalidad con sus consecuencias, por lo que la consulta del Tribunal Superior de Justicia Electoral debe acogerse.---------------------------------------------------------------------

Doctrina y jurisprudencia comparadas abonan esta tesis: La declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación meramente especulativa y responda a un caso que busque precaver los efectos de un acto en ciernes con el fin de evitar una lesión al régimen constitución; constituye causa sujeta a interpretaci6n de la Corte Suprema de Justicia Vide German Bidart Campos, La acción declarativa de certeza y el control de constitucionalidad LL, 154515; Germán Bidart Campos, «Procedencia de la acción declarativa de certeza en jurisdicción federal, ED, 115362; CS Argentina, marzo 19, 1988, Colegio San Lucas c/ Gobierno Nacional», LL, I988D, 98DT, 988B2218;Ídem, Colegio Estradac/ Gobierno Nacional»; CSArgentina, marzo 7, 1989, Agua y Energía Eléctrica, Sociedad del Estado c/ Provincia de Mendoza, LL, 1989d, 92; CSArgentina, junio 22, 1989, Conarpasa c/ Provincia de Chubut, LL, 1989E, 48J.
Ante el fallecimiento del Vicepresidente, y la renuncia del Presidente de la República, asumió la titularidad del Poder Ejecutivo el Presidente del Congreso Nacional, conforme lo previene el articulo 234 de la Constitución. E1 Tribunal Superior de Justicia Electoral remitió estos autos a la Corte, a fin de que interprete la cláusula constitucional, y determine si el Presidente del Congreso Nacional debe acceder temporalmente al cargo de Presidente de la República, interin se convoca a nuevas elecciones para Presidente, o en caso contrario culmine el periodo presidencial 19982003, convocándose únicamente a elección para Vicepresidente de la República.-----------------------------------------------------

E1 artículo 234 de la Constitución establece: De la acefalia. En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.--------------------------------------------------

El Vicepresidente electo asumirá la presidencia de la República si ésta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente, y la ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional.------------------------------------------------------------

Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del periodo constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien debe desempañar el cargo por el resto del periodo.-------

La norma constitucional contempla en el primer párrafo, la falta conjunta y simultanea del Presidente de la Republica y del Vicepresidente; y a fin de impedir la acefalia del Poder Ejecutivo, establece un orden de sucesión aplicable a los supuestos de vacancia temporal o definitiva* La Constitución no prevé la celebración de elecciones de Presidente de la República para el caso de ausencia coexistente y definitiva del Presidente y del Vicepresidente, sino únicamente el orden de sucesión señalado, el cual reviste carácter obligatorio.------------------------------------------------------------------------------------

A1 producirse la vacancia definitiva y simultánea del Presidente y del Vicepresidente, debe aplicarse dicho orden de sucesión, accediendo a la titularidad del Poder Ejecutivo, el Presidente del Senado, o el de la Cámara de Diputados o el de la Corte Suprema de Justicia, en el orden establecido y hasta la finalización del periodo constitucional (art. 234, primer párrafo). La ley fundamental no contiene disposición que permita afirmar que este orden de sucesi6n tenga carácter provisorio, hasta tanto se elija nuevo Presidente de la República, por medio de comicios.---------------------------------------

En caso de acefalia ninguna disposición exige nueva elección del Presidente de la República, por lo que en virtud del principio de legalidad, no se admite esta opción.--------

Si bien el articulo 230 (C.N.) dispone que el Presidente y el Vicepresidente serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo, en comicios generales que se realizaran entre noventa y ciento ochenta días antes de expirar el periodo constitucional, se trata de una norma de carácter general vigente para situaciones normales, al extremo de vincular las elecciones con el periodo constitucional. La norma de carácter especial, aplicable únicamente a casos de acefalia, se halla prevista en el articulo 234.-----------------------------

E1 anteproyecto presentado en la Convención Nacional Constituyente de 1992, por el Centro Interdisciplinario de Derecho Social y Economía Política de la Universidad Católica (CIDSEP), estableció que en caso de impedimento o ausencia definitiva del Presidente y VicePresidente de la República asumirá en forma provisiona1 la Presidencia de la Republica el Presidente del Congreso art. 241). Sin embargo, los constituyentes consideraron razonable que ante el impedimento o ausencia definitiva del Presidente y VicePresidente asuma el Presidente del Senado como Presidente de la Republica hasta concluir el periodo constitucional.------------------------------------------------------------------

El derecho constitucional comparado americano contiene disposiciones análogas en este sentido. Pueden citarse las constituciones de Colombia (arts. 203205), Ecuador (art. 77), Venezuela (arts. 187193), Uruguay (art. 153 y sgtes), Costa Rica (art. 135), E1 Salvador (art. 155), Guatemala (arts. 189192), Honduras (art. 342) y República Dominicana (arts. 5960).------------------------------------------------------------------------------

El Fiscal General del Estado en dictamen N° 409 del 20 de abril de 1999, expresa: el artículo 234 de la Constitución Nacional, para el caso de falta definitiva o temporal del Presidente de la República, no prevé elección alguna sino que establece un orden de sucesión obligatorio, tras cuya aplicación ya no se puede hablar de vacancia, quedando de este modo cubierto el cargo de Presidente de la República por el resto del periodo constitucional en curso. Y para caso de acefalia de la Vicepresidencia de la República dentro de los tres primeros años del periodo constitucional, deberá convocarse a elecciones para cubrirla" (fs. 15/18 de autos).-------------------------------------------------------------------

Por tanto, y en mérito de las consideraciones que anteceden, el Presidente del Senado, hoy Presidente de la República por disposición constitucional, conforme con la línea de sucesión prevista en el articulo 234 de la Constitución, deberá completar el periodo constitucional 1998/2003, debiendo la Justicia Electoral convocar únicamente a elecciones generales para elegir al Vicepresidente de la República a fin de completar el periodo constitucional señalado, de conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley N° 834/96, Código Electoral. Así voto.--------------------------------------------

A su turno el Dr. Wildo Rienzi Galeano dijo: Que se adhiere al voto del Ministro preopinante con las siguientes consideraciones: En primer lugar debe señalarse que la acefalía en los cargos de Presidente y Vice Presidente se encuentra contemplada en el art.234 de la Constitución de la República, que textualmente indica que en caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazara el VicePresidente, y a falta de este y en forma sucesiva,el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.---------------------------------------------------

El texto citado no deja el menor genero de dudas de que las tres últimas autoridades precitadas, tienen la expresa atribución de asumir, en el orden indicado y a todos los efectos legales y constitucionales, el rol que le correspondía al Vicepresidente de la República.---------------------------------------------------------------------------------------------

En el segundo párrafo, el mismo articulo dispone que el Vicepresidente electo asumirá la Presidencia de la República, si esta quedare vacante antes o después de la proclamación del Presidente, y la ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional. Este inciso no es aplicable en el momento actual, pues el cargo se halla vacante por la muerte de su titular.----------------------------------------------------------------------------------

Tenemos en consecuencia que el Presidente del Senado o en su defecto el de la Cámara de Diputados o el de la Corte Suprema deben cumplir la función atribuida al Vicepresidente electo, sin limitación alguna, pues ninguna disposición constitucional la establece. Por tanto producida una doble acefalilla como la que ha ocurrido en nuestro país, corresponde al Presidente del Senado ejercer la presidencia de la Republica, hasta la finalización del periodo constitucional.-------------------------------------------------------------

En el tercer párrafo del articulo referido a la acefalia dispone: "Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del periodo constitucional (que es nuestro caso), se convocara a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designara a quien debe desempeñar el cargo por el resto del periodo". Es decir éste párrafo no estatuye la elección del Presidente. Si la del Vicepresidente, que debe hacerse solamente durante los tres primeros años del período constitucional. Después, pasado ese lapso, ya no se elige, sino sólo lo designa el Congreso.------------------------------------------

Queda claro pues que ante la acefalía del presidente y la del vicepresidente, el cargo de Presidente de la República recae constitucionalmente en el titular de la Cámara de Senadores, tal como lo he señalado antecedentemente, que ante la ausencia del vicepresidente lo ejercerá hasta el final del periodo constitucional.----------------------------

Se arguye en contra de esta interpretación que el art.230 de la Constitución de la República establece que el Presidente y Vicepresidente serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo en comicios generales que se realizarán entre noventa y ciento ochenta días antes de expirar el periodo constitucional vigente. Esta interpretación, sin embargo pierde de vista que el articulo 230 contiene una norma de carácter general y rige para las situaciones normales, al punto de vincular las elecciones con el periodo constitucional vigente. Por otro lado, resulta menester puntualizar que el art.234 que he analizado en primer térrnino es una norma de caracter especial, que regula especificamente los casos de acefalia. Un elemental principio juridico consagra que si hubiera contradicción entre la norma de carácter general y la de carácter especial, prevalece esta última. Además si se sostuviera que en todos los casos el Presidente de la República y el Vicepresidente deben ser elegidos directamente por el pueblo, en qué quedaria la expresa disposicion del art.234 de la Constitución de la República que prevé la situación en que la elección del Vicepresidente se hará por mayoria absoluta de los miembros del Congreso.-

Refuerza mi tesis el concepto constitucional democrático de la legitimidad derivada. La precedencia en la sucesión la tienen los cargos electivos de los titulares del Senado y de la Cámara de Diputados, respectivamente. El requisito de la soberania popular está precautelado y cumplido. Por tanto, no hay problema de legitimidad.--------------------------

A su turno el Ministro Felipe Santiago Paredes dijo: En el expediente caratulado Trbunal Electoral s/elecciones generales para el Poder Ejecutivo", por Res. N° 29 del 03 de Abril de 1989 del TSJE se dispuso remitir los autos a la Corte Suprema de Justicia a los efectos previstos en el art. 542 del Código Procesal Civil, en concordancia con el art. 18 del mismo, y art. 6° incs. a y h de la Ley N° 635.---------------------------------------------

Se plantea la necesidad de aclarar al alcance de dos normas de la Constitucion aparentemente antinómicas, los arts. 230 y 234, y en su caso, la duración del mandato de quien asumió el cargo y funciones ante la renuncia del Presidente de la República, a falta del vicepresidente. ------------------------------------------------------------------------------------

En las disposiciones citadas la Ley reconoce como atribución de la Corte Suprema de Justicia la interpretacion de una cláusula Constitucional para establecer su alcance y sentido. No se trata de una mera CONSULTA de valor administrativo, sino UN PEDIDO del representante del Ministerio Público, a ser resuelto como una cuestion jurisdiccional, por Acuerdo y Sentencia definitiva. (Vease Facultades ordenatorias e instructorias, págs. 63/64/65  Código Procesal Civil Comentado y Concordado  Hernán Casco Pagano). E1 objetivo final es una declaración de certeza irrecurrible. Bidart Campos la denomina acción declarativa de certeza que incita procesalmente una causa judiciable, y no encuentra dificultad que en ella se inserte el control de constitucionalidad. (Obra: La interpretación y el control de la jurisdicción Constitucional, pág. 184 ).------------------------------------------------

Esta acción tiene antecedentes en una institucion romana; «Formulae praejudicialis o prejudicia concedida por el Pretor de acuerdo a la «intentio», y sin condena, para producir una certeza.-------------------------------------------------------------------------------------------------

Admitida la competencia, deben ser analizados los hechos acaecidos y sus consecuencias.---------------------------------------------------------------------------------------------

E1 vicepresidente de la República fue alevosamente asesinado.Pocos días después renunció el Presidente de la República. Se produjo asi la ACEFALIA DEL PODER EJECUTIVO, como la denomina Linares Quintana, ACEFALIA TOTAL Y COMPLETA en las expresiones de Juan A. González Calderón, o inhabilidades perpetuas, como registra la doctrina.----------------------------------------------------------------------------------------------------

La acefalia es la situación juridica que produce la falta de titular en el cargo más elevado de la rama ejecutiva del gobierno de la República, sin perjuicio de que se dé esa denominacion a otros casos institucionales semejantes (Enciclopedia Juridica OMEBA T I 1986  Repetimos, a la primera vacancia, de la vicepresidencia, siguió la del Presidente. Fue casi simultánea (ver Helio Juan Zarini  Derecho Constitucional, Astrea Bs. As. 1992).--------

El art. 234 de la Constitución Nacional es claro en todo lo relativo a la vacancia de la vicepresidencia. Habiéndose producido apenas siete meses después de iniciado el mandato será elegido por el pueblo un nuevo vicepresidente. en elecciones generales. --------------

El cargo y funciones del Presidente, fue cubierto, conforme al régimen de substitución constitucional, por el Presidente del Senado.Otra cuestión a ser aclarada es la duración del mandato. Al respecto, existe una laguna o indeterrninación Constitucional, que a juicio de Carlos Santiago Nino puede facilitar la adaptacion de la Constitución a circunstancias diversas. (Fundamentos del Derecho Constitucional Astrea, Bs.As.  1992). Ahora bien, las normas confrontadas son la 230 de carácter general, para casos normales, y el art. 234, especial, para situaciones excepcionales de acefalía.  De existir contradicciones o antinomias entre ambas, rige el principio: «la disposición especial prevalece sobre la general. A esto se agrega la norma de clausura que dice: «No se puede obligar a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohibe".---------------------------------------

Surge de la Ley fundamental que debido a impedimiento o ausencia del Presidente (la renuncia está incursa en tales expresiones según la doctrina) lo reemplazará el vicepresidente hasta terminar el mandato, pero faltando el vicepresidente (por muerte), en forma seguida, están en la línea sucesoria legítima el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suproma de Justicia, sin limitación expresa por interinato o ejercicio provisional del cargo y funciones. La Ley no manda convocar a elecciones y tampoco prohibe para quien asume que termine o complete el período.---------------------------

A1 analizar los principios de la doctrina sobre la interpretación Constitucional, Humberto Quiroga Lavié menciona el método de la especificación normativa que propone elegir una de las alternativas en el marco abierto que ofrecen las normas de la Constitución. Se cuenta con una solución expresa equivalente (el Vice puede asumir el cargo de Presidente y completar el periodo). Luego, igual trato debe ser dispensado a quien sigue en el orden de sucesión (Presidente del Senado, en este caso). (Curso de Derecho Constitucional, pag. 84/85  Depalma, 1987 Bs. As.).--------------------------------------------------------------------------------

La hipotesis contraria, es decir que existe interinato, debiendo convocarse a elecciones también para elegir Presidente de la República, debio plasmarse expresamente, por escrito, conforme a precedentes históricos de nuestro propio país y la historia Constitucional de otros. En ese sentido, menciono: La Ley que reglamenta la Administracion política de la República del Paraguay (1844): se refería al « Juez Superior de Apelaciones, Encargado de la Presidencia interina, (Arts. 5 y 7).---------------------------------

La Constitución paraguaya de 1870 admitia la condición de Presidente provisional (Art. 58).----------------------------------------------------------------------------------------------------

El Art. 179 de la Constitucion de 1967 establecia el procedimiento de elección de quien ejercerá "provisionalmente la Presidencia de la República».---------------------------

El Art. 234 de la Constitución vigente establece, en caso de acefalía un orden sucesorio: vicepresidente, Presidente del Senado, Presidente de Diputados, Presidente de la Corte Suprema de Justicia.-------------------------------------------------------------------------------

En Constituciones de otros países del mundo se utiliza referente a la duracion del mandato expresiones como: hasta que cese la incapacidad o se elija un Presidentte, o se impone al subrogante o interino la obligación de convocar a elecciones en plazo determinado.-----------------------------------------------------------------------------------------------

El Constitucionalista Miguel A. Ekmekdjian diferencia la función del Presidente del cargo de Presidente. Cuando hay vacancia transitoria el vicepresidente u otros de la linea sucesoria asume la función, pero no el cargo. Si la vacancia de Presidente es definitiva. antes o despues de la proclamación, el vice asume el cargo de Presidente v lo ejercera hasta la finalizacion del periodo constitucional~ (Manual de la constitucion Argentina  pag. 431). ,~ Faltando vicepresidente, quien ocupa su lugar en la linea de sucesion igualmente esta habilitado para completar el mandato del renunciante. En otros términos, la naturalaza temporal o definitiva de la causa, condiciona la duraci6n del mandoto. Es mi VOTO.--------------------------------------------------------------------------------