DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

6. Závěr

Disertační práce si kladla za cíl zejména na úrovni systémové (ES/EU) vysvětlit, jak funguje vztah nadnárodní entity k lidským právům a objasnit proces, díky němuž se původně ekonomická Společenství začala zabývat lidskými právy. Text rovněž nastiňuje, jak mohou fungovat z hlediska ochrany lidských práv vztahy mezi systémovou úrovní a subsystémovou (státy) a činí doporučení ke zlepšení stávajícího stavu.

Základní otázka práce zněla – jak a proč se dostala oblast lidských práv do sféry zájmu Evropských společenství a kteří aktéři se o tento posun zasloužili. Práce vyvrací mýtus o lidských právech jako o základu evropské integrace a poukazuje na přetrvávající primární úlohu států jako ochránců lidských práv osob pod jejich jurisdikcí. Vztah Evropské unie k lidským právům nelze vysvětlit jednou souhrnnou větou, je vícevrstevnatý, zahrnující více úrovní a vztahů. Unie jednak usiluje o uznání vlastní lidskoprávní odpovědnosti vůči jednotlivcům a o vypracování vlastního katalogu lidských práv, který upravuje závazky orgánů Unie ve vztahu k respektu k lidským právům, a druhak se Unie pokouší o kontrolu a regulaci chování členských států ve vztahu k osobám pod jejich jurisdikcí. Aktivity Unie se týkají lidských práv přímo, ale ve věšině případů zprostředkovaně.

V prvé variantě (vztah Unie – jednotlivec, přímá aktivita) demonstruji, jak se zásadně liší postup uznání lidských práv, a tím povinnosti státu či moci obecně dodržovat sjednaná pravidla. Zatímco na státní rovině se o uznání lidských práv zasloužil tlak jednotlivců na panovníka, aby uznal jejich majetková, procesní či jiná práva, nebo posléze tlak pracujících na státní moc k zisku sociálních práv, v rámci Evropské unie dochází k sepsání Charty základních práv díky tlaku supranacionálních institucí, které usilují o vázání sebe sama požadavky lidských práv, aby posílily vlastní roli v systému Evropské unie²¹⁷, respektive aby uchránily jednotu systému Unie. Popřípadě supranacionální instituce usilují přímo o přenos pravomoci k rozhodování a kontrole ze státní na nadnárodní úroveň. Prozatím se jim to daří velmi pomalu, protože hlavními aktéry zůstávají státy, které po velmi malých krůčcích přenášejí jednotlivé aspekty problematiky ochrany lidských práv na agendu Unie (například oblast nediskriminace, sociální práva mezistátně se přesunujících pracovníků či práva spojená s občanstvím EU). Lidskoprávní pravomoci přesunuté na nadnárodní úroveň se vyznačují úzkou spjatostí s ekonomickými aktivitami. Vedle tohoto přesunu přímé působnosti v oblasti lidských práv se jako významnější jeví působení Soudního dvora při poskytování ochrany lidským právům v rámci všech politik Unie. V otázce vlastního právně závazného katalogu základních práv a přistoupení k externímu kontrolnímu mechanismu jsou supranacionální instituce již úspěšnější, protože ačkoliv ještě k ani jednomu prakticky nedošlo, hlavy států a vlád již s oběma cíli institucí souhlasily a zařadily je do primárního práva, které však zatím nebylo ratifikováno.

K prosazení druhé varianty dochází teprve nedávno, když je na základě amsterdamské revize Smlouvy o Evropské unii umožněno pozastavit členským státům členská práva v Unii tomu státu, který se dopouští závažného porušení lidských práv. Vedle tohoto „silového“ mechanismu existuje i měkčí způsob kontroly ze strany celku vůči jeho elementům, když se zřizují monitorovací orgány, které mají posuzovat dodržování lidských práv ze strany členských států, a sepisují se zprávy o stavu lidských práv v Unii a jejích členských státech, čímž se postupně vytváří „pocit normality“, že se Unie právy zabývá. Komise také pravidelně využívá expertních názorů v podobě zpráv či komisí „moudrých“, aby dodala váhu svým preferencím a návrhům. Rada sice na výzvy a návrhy Komise obvykle zareaguje, ale než se jimi začne seriózně zabývat, uplyne doba až v řádu víc let.

První hypotéza („v oblasti lidských práv členské státy nechtějí přenášet pravomoci či jejich výkon na nadnárodní úroveň“) se potvrzuje včetně dílčích hypotéz („státy se budou zdráhat vzdát se pravomocí zejména v rovině, kde se supranacionální úrovni poskytuje normotvorná a kontrolní moc“ a „ve druhé rovině, kterou představuje lidskoprávní kontrola vůči EU jako takové, mohou být státy poněkud svolnější vůči aspiracím EU o vyvíjení činnosti s relevancí pro lidská práva“). Na základě změn primárního práva skutečně dochází k naprostému minimu případů, kdy se pravomoc přenáší z úrovně státní na nadnárodní; zatímco v případě omezení EU požadavky lidských práv jsou státy postupně shovívavější. Ve velmi úzkém sepětí s první hypotézou je i hypotéza druhá, která říká, že supranacionální institutuce usilují o co nejvyšší vliv v lidskoprávní činnosti, což se potvrzuje v rámci analýzy aktivit jednotlivých institucí.

V rámci Unie panuje významný rozdíl mezi vnitřní a vnější dimenzí lidskoprávní politiky, jenž je dán zejména rozsahem přenesené pravomoci. Práce se věnuje pouze vnitřní dimenzi, avšak k ukázání možností integrace dochází i ke srovnání s vnější dimenzí. Zatímco navenek může Unie, pokud dojde ad hoc ke konsenzu členských států bez nutnosti obecného přenosu pravomocí, vystupovat zhruba jako stát, ve vnitřní dimenzi je role Unie výrazně omezena.

Přestože se v případu ochrany lidských práv jedná o téma „vysoké politiky“ zakotvené v ústavách členských států, které patří k nejdůležitějším ůkolům státní moci, a tudíž by šla racionálně očekávat velmi malá odhodlanost států k přenosu rozhodovací a kontrolní pravomoci, k tomuto transferu postupně ve velmi nízké míře dochází, což vyvolává otázky, jak je to možné. V práci se vysvětluje, že na oblast lidských práv není vhodné aplikovat neofunkcionalistický koncept spillover (v praxi ostatně k žádnému výraznému přenosu pravomoci v oblasti lidských práv nedošlo), ale stejně tak nám současnou situaci uspokojivě nevysvětlí ani mezivládní paradigma s určující rolí států. Za pomoci racionalistických předpokladů dovozuji, že současný stav integrace je výsledkem snahy supranacionálních institucí o maximalizaci vlastního vlivu, v rámci níž tlačí na státy, aby se i problematika lidských práv postupně dostávala na nadnárodní úroveň. Tento proces velmi úzce souvisí s procesem rozšířování zájmu z primárně ekonomické integrace i na sociální aspekty. Státy odsouhlasí ve smlouvě (primárním právu) jisté equilibrium mezi pravomocemi úrovní vlády, přičemž supranacionální instituce svou činností tento rovnovážný bod vychylují ve prospěch vyšší institucionalizace lidských práv na evropské úrovni, což je při dalším nastavení pravidel zohledněno a rovnovážný bod se posouvá supranacionálními institucemi vytyčeným směrem. V rámci nového smluvního prostředí nadnárodní instituce opět využívají nového rovnovážného stavu a spirála praktických změn, jež jsou následně potvrzeny státy formou revize smluv, se roztáčí znovu. Státy tedy sice rozhodují, ale supranacionální elementy jim faktickou činností alespoň částečně snižují prostor k manévrování.

Třetí hypotéza, znějící, že státy sice zůstávají rozhodujícími subjekty, ale supranacionální instituce jsou schopny tlačit na změnu pravidel, se potvrzuje ve velmi omezené míře – prozatím k žádnému významnému přenosu pravomocí nedošlo. Nicméně, pokud supranacionální instituce získají na základě právního rámce šanci k vyvíjení aktivit, okamžitě jej využívají, ať již snahou o tvorbu sekundárních právních předpisů, tvorbou dalších orgánů či získáváním prostředků z rozpočtu.

Jako možný problém analýzy spatřuji nejednotnost ze strany států v odhodlání bránit přesunu pravomocí na supranacionální úroveň, co se rozhodování o lidských právech týče. Nicméně tato nejednota se neprojevuje u přímé rozhodovací pravomoci o lidských právech, ale ve významné míře jen v problematice omezení institucí EU samotných (viz rozpory ohledně právního statusu Charty).

V rámci analýzy pronikání problematiky lidských práv na agendu Evropské unie rovněž identifikuji kritéria, která podporují přesun pravomocí ohledně libovolné politiky ze státní na nadnárodní úroveň. Mezi rozhodující kritéria, jež podmiňují „integrovatelnost“ politiky, řadím: předmět politiky (high/low politics), míru shody mezi státy (vysoká/nízká), aktivitu supranacionálních institucí (velmi vysoká/nízká), zainteresovanost ekonomických zájmů (vysoká/nízká), přítomnost jiných než ekonomických zájmů (vysoce/málo intenzivní), vnější hledisko (vysoce/málo aktivní) a stimul (vysoce/málo intenzivní). K ověření těchto kritérií bude zapotřebí více empirických výzkumů, nicméně přehledové srovnání vnitřní a vnější lidskoprávní politiky Unie prokázalo jejich vypovídací hodnotu.

Nejvýznamnější roli mezi supranacionálními institucemi připisuji Soudnímu dvoru, který problematiku lidských práv na agendě Evropské unie etabloval. Následně je podporován i Parlamentem a Komisí, protože supranacionální rovina společně usiluje o co nejvyšší rozšíření vlivu. Role Soudního dvora je významná díky respektu, jemuž se jeho rozhodování těší a také díky možnosti vynucení rozsudků proti státům pod hrozbou udělení finanční pokuty. Soudní dvůr sice nemá obecnou lidskoprávní rozhodovací pravomoc, ale v rámci své judikatury poskytuje lidským právům ochranu. Lidská práva se totiž díky svému průřezovému „všudypřítomnému“ charakteru mohou stát předmětem sporu například i v rámci soutěžní politiky, zemědělské politiky a dalších. Platí, že čím více politik se v rámci Unie integruje, tím více se rozšiřuje působnost Soudního dvora rozhodovat s ohledem na lidská práva, a tím i možnost zasahovat do provádění politik. V rámci kvantitativního rozboru se ukázalo, jak se subjekty naučily využívat Soudního dvora i k ochraně základních práv, směřují na něj čím dál více podání na porušení práv a tím pomáhají etablovat problematiku lidských práv v rámci Evropské unii.

V práci se v souladu se čtvrtou hypotézou odhaluje převážně instrumentální povaha využívání lidských práv, přičemž ochrana práv většinou nepředstavuje cíl sám o sobě, ale spíše prostředek k dosažení jiných cílů, a to zejména ekonomické povahy. Toto tvrzení nicméně není absolutní – zařazení boje proti diskriminaci do primárního práva vzniká z velké části jako důsledek spojenectví supranacionálních institucí s nevládními organizacemi, kterému se podařilo ustanovení přímo se týkající lidských práv z primárně lidskoprávních důvodů do smluv prosadit, nicméně státy si stále ponechávají zcela rozhodující roli. V případu Evropské unie se však obecně naznačuje, že práva vznikají odvozeně od politiky a nikoliv naopak. Neexistují tedy primárně lidská práva, které se politika snaží nalézt a ochránit, ale problematika lidských práv se objevuje subsidiárně spolu s politikou.

Při rozboru primárních dokumentů Unie se ukázala značná nekonzistence používání pojmů „lidská práva“, „základní práva“ či „základní lidská práva“. Nejstabilnější terminologii si udržuje Soudní dvůr, jenž používá pojmu „základní práva“ (rozhoduje totiž o právních právech). Zbylé instituce pokulhávají, pojmoslovná zmatení se objevují jak v případech právně závazných aktů, tak v případech nezávazných deklarací. Nicméně jisté obecné tendence vysledovat lze – pojem „lidská práva“ se používá především pro právně nezávazné deklarace a v oblasti zahraniční politiky, zatímco „základní práva“ by měla korespondovat s právně vynutitelnými právy.

Z hlediska pojetí lidských práv a jejich filosofického zakotvení a odůvodnění se instituce omezují na velmi obecná vyhlášení a deklarace o nedělitelnosti práv a jejich univerzalitě. Žádné hlubší rozbory instituce Unie, a to dokonce ani Soudní dvůr, nenabízejí (s výjimkou expertních zpráv). V souvislosti s vytipovanými problémovými oblastmi ve čtvrté kapitole lze konstatovat, že směrem dovnitř se Unie zasazuje o ochranu sociálních práv, zejména těch, jež jsou spjata s pohybem osob, a směrem navenek se například pomocí požadavku kondicionality v obchodních a rozvojových smlouvách snaží ideu lidských práv šířit a podporovat i za hranicemi Unie.

Rovněž diskutovanou otázku, zda se narušuje tradiční lidskoprávní vztah jednotlivec – stát, lze zodpovědět kladně, protože Unie zjevně disponuje pravomocemi, které mohou porušit garantovaná práva jedince. Problémem zůstává, že členem mezinárodních kontrolních mechanismů jsou státy, nikoliv entity typu Evropské unie, Světové obchodní organizace a dalších. Rozhodující element však setrvává v moci států, a tím je možnost fyzického donucení, o němž rozhodují a následně je vykonávají monopolně státy.