DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

5.7 Shrnutí – jak dochází k postupnému prosazování lidských práv na unijní úroveň?

Následující text shrnuje poznatky získané z rozboru aktivit jednotlivých institucí a aktérů ve vztahu k lidským právům na evropské úrovni a klade si za cíl vysvětlit hlavní otázky celé práce – proč a jak dochází k postupnému prosazování lidských práv na unijní agendě? Kteří aktéři za tím stojí? Ale proč na druhé straně neexistuje obecná unijní lidskoprávní politika a nedochází k předávání rozhodovacích a kontrolních pravomocí supranacionální úrovně vůči úrovni státní?

V prvé řadě je nutné vyzdvihnout, že se jedná o problematiku značně komplexní a složitou, kterou lze stěží zkoumat jako jednolitý celek, ale je nutno analyzovat vývoj podle jednotlivých úrovní. Role jednotlivých institucí se liší podle toho, zda se jedná o přímý či zprostředkovaný vztah k lidským právům. V případě přímého vztahu je předmětem úpravy přímo lidskoprávní aspekt – například zákaz diskriminace podle pohlaví. U nepřímého vztahu se přijímá či aplikuje předpis například z oblasti zemědělské politiky, který ale přesto má lidskoprávní důsledky. Vedle přímého či nepřímého vztahu k lidským právům ještě rozlišujeme, zda se jedná o vztah, kdy lidská práva vůči jednotlivcům upravuje či narušuje Evropská unie a její instituce nebo členské státy, a to když provádějí evropské právo nebo když se jejich národní právo příčí evropskému. Ve všech zmíněných případech vystupuje jako velmi důležitý aktér Soudní dvůr, který svou neustále expandující judikaturou v oblasti lidských práv nutí ostatní subjekty ke korekci svého chování, případně k přijetí obecného opatření.

Původní smlouvy žádné obecné lidskoprávní ustanovení neobsahují, první zatažení problematiky lidských práv do činnosti Společenství způsobil až Soudní dvůr, když základní práva označil za součást obecných právních principů. Soudní dvůr tak ale učinil paradoxně na nátlak zevnitř členských států – od ústavních soudů, které odmítaly dát v případě kolize s ústavně zaručenými lidskými právy přednost evropským normám. Za účelem zaručení jednoty aplikace evropského práva (kdyby jednotlivé státy dávaly přednost svým ústavním normám, k jednotné aplikaci evropského práva nedojde) tak dochází k zařazení lidských práv do problematiky evropské integrace v rámci ES. Členské státy žádnou aktivitu na tomto poli nevyvíjely, naproti tomu supranacionální instituce – Komise s Parlamentem – se snažily působit a přicházet s návrhy, zejména na vlastní katalog práv a na přistoupení k externímu systému kontroly práv (tedy směrem ke vztahu Unie – jednotlivec).

Naproti tomu v rovině přímého vztahu k lidským právům na úrovni Unie – jednotlivec se z aktivity nadnárodních institucí podařilo státy přesvědčit k přijetí Charty základních práv²¹¹, která se týká institucí a členských států jen, když provádějí evropské právo. V rámci klasického scénáře docházelo k uznávání jednotlivých práv na základě tlaku zájmů na stát, aby došlo k omezení státní moci a vytvoření chráněných oblastí jednotlivce, popřípadě v rámci sociálních práv k poskytnutí plnění. Naproti tomu, supranacionální instituce ES/EU vlastně snahou o přijetí Charty bojují za to, aby se ES/EU sebeomezila (vymezila oblasti, kam nebude zasahovat) a aby se na následném provádění tohoto sebeomezení mohly spolupodílet právě nadnárodní instituce. Původní akt sebeomezení – tedy například vydání právně závazné Charty – musí provést státy samy; Komise, Parlament a Soudní dvůr se stanou z hlediska fungování Charty relevantními až po tomto původním aktu. Důvody, které supranacionální instituce vedou k prosazování Charty představuje zejména obava z narušení jednoty evropského práva nesouhlasnými judikáty ústavních soudů, a také snaha o konstitucionalizaci celého unijního systému. Jak již bylo v části věnované obecně lidským právům řečeno, úpravu lidských práv mají ve svých ústavách státy, a vypracováním vlastní Charty by Unie získala jeden z důležitých prvků států.

Zájem supranacionálních institucí o zvýšení aktivity ES/EU pramení v duchu racionalistické logiky zejména ze snahy o zvýšení vlastní důležitosti v rámci institucionálního systému ES/EU – čím více se o záležitostech rozhoduje na úrovni ES/EU, tím větší šanci mají výsledek rozhodování ovlivnit, a tím vzrůstá i jejich důležitost. Jak ale jasně vyplývá z přehledu vývoje primárního práva, k žádnému významnému přenosu týkajícího se přímého rozhodování o lidských právech z národní úrovně na supranacionální nedochází. Státy tedy dokáží svou přímou rozhodovací pravomoc o lidských právech zachovat ve své moci. Nicméně i za stavu obecných deklarací a jen omezených aspektů lidských práv v primárním právu se supranacionálním institucím podařilo usadit lidská práva na agendě Unie, co se například udělování finančních prostředků či monitoringu týče.

V oblasti ochrany základních práv se ukazuje velmi významná role, jakou Soudní dvůr v rámci evropské integrace má. Díky Soudnímu dvoru se lidská práva dostala na agendu ES/EU a díky Soudnímu dvoru dosáhla lidská práva hluboké zakotvenosti. Vliv Soudního dvora lze dokumentovat například na doslovném přejímání jeho formulací z rozsudků přímo do primárního práva nebo aktuálněji postupným udělováním právní závaznosti Chartě poté, co na Soudní dvůr začal odkazovat. Soudní dvůr tedy dokáže svou judikaturou posunout smluvní status quo mimo původní význam a při změně smluv je následně tento vývoj zohledněn a novým stavem primárního práva legitimizován²¹² a legalizován. Jak rozsáhlý kvantitativní přehled ukazuje, porušení základních práv se před Soudním dvorem dovolává čím dál více případů (třebaže stále tvoří jen malou část z judikatury Soudního dvora), z čehož lze rovněž usuzovat na rozšíření názoru, že základní práva jsou v ES/EU chráněna. Důležitým vkladem Soudního dvora rovněž zůstává šíře případů, kterým poskytuje ochranu – netýká se pouze samotných aktů institucí ES/EU, ale i aktů členských států při provádění evropského práva. Berouce v úvahu stále expandující masu evropského práva, lze konstatovat stále se rozšiřující roli Soudního dvora při dohledu nad dodržováním práv, přičemž z hlediska obsahového se stále častěji akcentuje rovněž hledisko ochrany práv (například v pnutí s požadavky volného pohybu zboží). Soudní dvůr je nesmírně důležitý pro nepřímý vztah Unie k lidským právům a pro úroveň, kdy evropské právo provádějí členské státy nebo když se od evropského práva odchylují. K rozšiřování masy lidských práv v Unii dochází vlastně nepřímo, prostřednictvím sektorové či vertikální integrace v oblasti, která se lidských práv přímo nedotýká, ale prostřednictvím rozhodování Soudního dvora, který základním právům poskytuje ochranu, se lidská práva dostávají do dalších politik. Popřípadě Soudní dvůr sám započne integrační snahy dokonce například ve třetím pilíři, jak kauza Pupino a následující události ohledně evropského zatykače naznačují.

Důvody, proč se Parlament a Komise snaží dostat problematiku lidských práv na unijní úroveň, jsem již rozebíral, rád bych jen připomenul, že úprava vztahu jedinec – státní moc patří k neodmyslitelným, přímo imanentním součástem fungování všech států. Jelikož Komise a Parlament se v souladu s institucionální racionalitou pokoušejí být co možná nejdůležitější institucí v rámci systému, usilují o zařazení upravování tohoto vztahu na evropskou úroveň.

Evropský parlament, jak ukazuje subkapitola Parlamentu věnovaná, se snaží hrát roli „státního“ parlamentu a tomu přizpůsobuje i svou rétoriku a oblast aktivit. Třebaže ES/EU nedisponuje obecnou lidskoprávní pravomocí, Parlament vydává deklarace či zprávy a prohlášení jakoby tuto pravomoc Unie měla. Těmito aktivitami se jednak posiluje pozice Parlamentu uvnitř institucionálního systému, protože se jim dostává publicity a vzhledem třeba k jednoznačnostem případů, v nichž Parlament vystupuje v roli zastánce oběti porušení lidských práv, i veřejné podpory. Vzhledem k přímé volbě poslanců pak představuje srozumitelná lidskoprávní kauza a zájem médií o ni též jasné plus jakékoliv člena Parlamentu při pokusu o znovuzvolení při velmi nízkých politických nákladech.

Komise spolu s Parlamentem stále vznášejí lidskoprávní témata na agendu, přičemž však členské státy ustupují jen zcela minimálně a kromě spíše obecných vyjádření a minima substantivních je do primárního práva nezařazují. Komise s Parlamentem využívají jakéhokoliv impulsu v právu k institucionalizaci problematiky – možnost iniciovat řízení proti členskému státu porušujícímu základní práva vedla například ke zřízení orgánů zabývajících se monitoringem v rámci Unie. Komise navíc zjevně používá taktiku postupného přenosu pravomocí ohledně jednotlivých aspektů základních práv, protože přenos pravomocí v oblasti lidských práv jako celku není zatím reálný. Jako společný problém se identifikuje za podpory nevládních organizací problematika rasismu a následuje tvorba směrnic, akčních programů, poskytují se finance z unijního rozpočtu na boj s rasismem. Tímto způsobem rovněž státy postupně ztrácejí svou autonomii při řešení vnitřních lidskoprávních záležitostí. Je nutné však zdůraznit, že i když se téma lidských práv etablovalo na unijní úrovni, státy stále zůstávají hlavními subjekty, v jejichž moci je rozhodování na toto téma. Schématicky lze tudíž vyjádřit roli aktérů na poli lidských práv v EU následovně: existující právní úprava, následují aktivity supranacionálních institucí, vznášejí se návrhy, státy některé akceptují, skrze unijní mechanismus (možná je však i změna primárního práva) vzniká nová úprava – přijímá se akt sekundárního práva, jehož obsah si však státy hlídají²¹³. Na základě nové úpravy se spirála roztáčí nanovo a lidskoprávní úpravy se postupně institucionalizují stále hustěji – věnují se jim finanční prostředky, vznikají monitorovací orgány, instituce píší zprávy a v rámci institucí vznikají specializované výbory či zástupci. Jakmile se jednou tento proces rozběhne, pak je samozřejmě pro státy komplikovanější stále odmítat jakýkoliv posun v otázce prohloubení či rozšíření (ve smyslu broadening) integrace.

Zvláštní pozornost zasluhuje otázka, jaká práva se na agendě EU – v jejích právních předpisech a činnostech – prosazují a jakou mají roli. Při pohledu na judikaturu Soudního dvora (s výjimkou nejčastěji namítaných porušení procesních práv) se před Soudním dvorem objevují zejména případy spjaté s ekonomickou aktivitou (právo na výkon povolání či podnikatelské činnosti) a s ní souvisejícími svobodami volného pohybu. Základní práva v ES/EU charakterizuje významná instrumentalita, rozhodně nelze souhlasit s budovaným mýtem, že evropská integrace je založena na lidských právech (srov. například závěry summitu Evropské rady v Tampere 1999) – ta se objevují postupně na agendě ES spíše tlakem okolností. Slouží zejména k zajištění volného pohybu – ať jsou to práva evropského občanství či sociální práva, která se týkají opět zejména osob pohybujících se mezi státy²¹⁴. Výraznější zájem o roli lidských práv v ES/EU ze strany států (zájem ze strany supranacionálních institucí je konstantní) dokumentují změny primárního práva, jež se stále více týkají i úpravy lidských práv. Zařazení zmínek o lidských právech do Jednotného evropského aktu a následujících smluvních revizí souvisí s celkovým pokusem dodat ES a později EU i sociální, nejen ekonomický charakter a s následným pokusem o přiblížení evropské integrace občanům a o její obecnou legitimizaci²¹⁵. Stejně tak regulace práv spojených s azylem a migrací v rámci EU začíná až spolu s prohlubováním problematiky azylu a migrace jako celku (přitom problémy spojené s azylem a migrací existovaly v členských státech samozřejmě již dříve). Jako důkaz instrumentality lidských práv slouží i zařazení sankčního mechanismu v případě závažného a trvajícího porušování lidských práv, který byl Amsterdamskou a Nicejskou smlouvou zařazen zejména jako pojistka proti možným selháním ze strany nových členských států, či hned první zmínka o nediskriminaci na základě pohlaví v zakládací Římské smlouvě o EHS.

Speciální úroveň vztahu představuje možnost Unie jako celku kontrolovat a ovlivňovat jednání členských států vůči osobám v jejich jurisdikci, a to prostřednictvím sankčního mechanismu zařazeného na základě Amsterdamské smlouvy a také prostřednictvím různých monitorovacích mechanismů a zpráv v rámci Unie.

Závěrečnou otázkou zůstává, proč doposud neexistuje obecná lidskoprávní politika ze strany Unie a proč nedošlo ani k významnému přenosu pravomocí ze strany států směrem na nadnárodní úroveň. Jednotlivé důvody nelze vzájemně separovat, působí společně a vzájemně se posilují. Prvním důvodem je sama charakteristika problematiky lidských práv jako oblasti „vysoké politiky“. Jako jednoduché, i když ne zcela přesné kritérium zařazení poslouží například fakt, že lidská práva bývají upravena přímo v předpisech ústavní síly (například spolu s obranou, zahraniční politikou, územím či měnou). Z toho pramení zvýšená opatrnost vůči přenosu pravomocí, kterou ještě posiluje charakteristika EU jako efektivního vynucovacího režimu (sankce v případě nekonformity), který dokáže prosadit přijatou úpravu. Velmi významné hledisko sehrává relevance dané oblasti pro supranacionální orgány v rámci EU, které zrovna v případě lidských práv vystupují poměrně dost aktivně. Důležitý aspekt rovněž představují různá pojetí lidských práv ze strany členských států, a tedy případná nutnost kompromisních řešení. Výrazný rys, ovlivňující, zda dochází k přenosu pravomocí na evropskou úroveň, prezentuje též existence silných (organizovaných) ekonomických zájmů soukromých subjektů na integraci dané oblasti, která v případě lidských práv není přítomna. Částečně vykompenzovat chybějící silné ekonomické zájmy mohou jiné organizované zájmy, které však na integraci v obecné oblasti lidských práv také nijak výrazně netlačí. Aktivní však mohou být zájmy, prezentující se v oblasti partikulárních problematik lidských práv – například ochrana sociálních práv ze strany svazů odborů či boj proti diskriminaci v podání nevládních organizací. Na integraci lidských práv obecně tak mohou tlačit především mezinárodní nevládní lidskoprávní organizace, avšak samy členské státy v rámci Unie nepatří z hlediska lidských práv k problémovým, proto se tyto organizace raději pokoušejí tlačit EU ke společné (a tím pádem efektivnější) zahraniční aktivitě. Poslední aspekt, který by mohl mít relevanci, představuje tlak z prostředí mimo území Evropské unie, tedy tlak vnějšího světa. Ten je v případě ochrany lidských práv v EU dovnitř (tedy ochrany práv ze strany EU a členských zemí EU vůči jedincům) slabý, nicméně v případě tlaku na zahraniční aktivitu EU v oblasti lidských práv může být mnohem silnější.

Důsledkem vzájemného působení výše vypočtených faktorů je výsledný stav integrace problematiky lidských práv v rámci EU – neexistuje obecná vnitřní lidskoprávní politika, zahraniční aktivity EU jsou v oblasti lidských práv mnohem viditelnější a podobnější aktivitám státu. Nicméně jisté kroky směrem k vnitřní integraci obecné lidskoprávní politiky (nakolik může být vnitřní politika státu v dané oblasti ovlivněna společnými aktivitami v rámci EU) již byly učiněny – týkají se zejména sankční klauzule v čl. 7 Smlouvy o EU v současném znění; existence orgánů v rámci EU zabývajících se stavem lidských práv v Unii i v jejích členských státech a vypracovávání zpráv na toto téma; a konečně přesunu, byť doposavad minimálnímu, rozhodovacích a kontrolních pravomocí ohledně jednotlivých aspektů obecné problematiky lidských práv. Doposavad mnohem relevantnější než samotné rozšiřování přímé lidskoprávní pravomoci Unie je díky průřezovému charakteru lidských práv rozšiřování nadnárodní působnosti Unie jako takové, například co se azylu a imigrace týče či pronikání supranacionálních principů do třetího pilíře.

V oblasti vnější politiky lidských práv se jeví existence lidskoprávních aktivit na propracovanější úrovni, lidská práva hrají významnou roli při poskytování rozvojové pomoci i v obchodních smlouvách a zejména v politice rozšíření, respekt k lidským právům představuje samotnou podmínku pro přístoupení k Unii a orgány Unie se často vyjadřují k zahraničnímu dění optikou lidských práv.

Z hlediska srovnání vypovídacích schopností mezivládního a nadnárodního přístupu pro oblast lidských práv lze shodně konstatovat omezená využitelnost, přičemž však nejvíce se zjištěným poznatkům přibližuje liberální intergovernmentalismus. Mezivládní přístup správně přiznává rozhodující roli státům, nicméně nedostatečně zohledňuje roli nadnárodních institucí, která se sice velmi pozvolna a omezeně, ale přesto projevuje rovněž v oblasti vysoké politiky. Supranacionální přístup zase přikládá nadnárodním institucím příliš velký význam, rozhodujícími subjekty zůstávají jednoznačně státy, byť jsou nadnárodní instituce schopny na velmi omezeném manévrovacím prostoru aktivní činnosti a následného tlaku na státy. Podobu primárního práva s relevancí pro lidská práva určují primárně státy, nicméně i do ní mohou v omezené míře a aspektech zasáhnout supranacionální instituce, především ve spojení s organizovanými zájmy. Vedle samotného primárního práva je však třeba zohlednit fungování vlastních lidskoprávních aktivit uvnitř EU a pozorovat kontrolní mechanismy, probíhající finanční podporu a zejména aktvní Soudní dvůr, jenž autoritativně rozhoduje. Z obou přístupů lze tedy využít část (tu významnější z mezivládního přístupu) a postup integrace na poli lidských práv vysvětlit jejich syntézou.

Významným přínosem práce může být vypracování výše rozebíraných kritérií, které určují šance jednotlivých oblastí (politik) na to, že se stanou předmětem integrace (rozhodování o problematice a kontrola rozhodnutí) v rámci EU. Daná kritéria zahrnují:

• 
  Hledisko předmětu politiky – „high politics“
  

– „low politics“

V rámci „malé politiky“ se státy budou vzdávat pravomocí snáz, naopak v rámci „vysoké politiky“ bude převažovat tendence zachovat pokud možno rozhodovací status quo (tedy nepřevádět rozhodovací pravomoci na evropskou úroveň). Zatímco v oblasti „malé politiky“ se může prosadit integrující tlak supranacionálních institucí a domácích aktérů, v oblasti „vysoké politiky“ jsou zájmy států stálejší, dlouhodobě známé, a proto hůře integrovatelné. Tím, že zájmy států jsou v oblasti „malé politiky“ proměnlivější, může k integraci dojít snáz i díky specifickému prostředí Evropské unie, kde se dohoda za podporu preferovaného státního zájmu v jedné politice vymění za podporu v politice jiné, jejíž přesná podoba nefiguruje mezi prioritami daného státu (neboli princip balíkového jednání).

• 
  Hledisko míry shody mezi státy – vysoká
  

– nízká

Se vzrůstajícími neshodami ohledně obsahu a potřebnosti společné politiky by měla klesat vůle k rozvíjení politiky v rámci Unie. Nicméně toto hledisko může být problematické vzhledem k jedné z tradičních metod práce Unie – balíkové metodě, kde se podpora zájmu na určité politice vyměňuje za schválení jiné politiky, na níž má zájem zase jiný stát.

• 
  Aktivita supranacionálních institucí – velmi vysoká
  

– velmi nízká

Se vzrůstající aktivitou a tlakem nadnárodních institucí bude stoupat pravděpodobnost integrace politiky.

• 
  Zainteresovanost ekonomických zájmů – vysoká
  

– nízká

Se zvyšující se zainteresovaností ekonomických zájmů vysoce stoupá pravděpodobnost na integraci politiky – ekonomické zájmy dovedou lépe přiblížit výsledek svým preferencím, což je snad dáno jednak jejich vlivem na národní i nadnárodní úroveň (tvorba významných víceúrovňových spojenectví) a jednak zkušeností – proces evropské integrace začal jako integrace ekonomická.

• 
  Přítomnost jiných než ekonomických zájmů – vysoce intenzivní
  

– málo intenzivní

Nedostatečnou přítomnost ekonomických zájmů by mohly kompenzovat vysoce intenzivní mimoekonomické zájmy (nebo alespoň nikoliv primárně ekonomické zájmy), prezentované například širokou společenskou podporou pro danou úpravu (srov. například vývoj rovných práv žen v ES/EU).

• 
  Vnější hledisko – vysoce aktivní
  

– málo aktivní

Vysoký zájem vnějšího prostředí (států mimo EU, mezinárodních organizací) na integraci dané politiky může zvýšit šance na její integraci.

• 
  Stimul – vysoce intenzivní
  

– málo intenzivní

Se vzrůstající intenzitou stimulu, ať již vnějšího či vnitřního, stoupá pravděpodobnost integrace politiky. Stimulem se myslí jednorázová událost natolik závažného charakteru, že dojde k integraci politiky. Objeví se spíše výjimečně, představuje možnost jisté katalytické události, která způsobí zájem na integraci dané oblasti.

Tabulka 13: Srovnání vnitřního a vnějšího působení Unie v oblasti lidských práv by mohlo tedy vypadat následovně (zdroj: autor).

Kritérium/oblast působení	Vnitřní působení	Vnější působení
Předmět politiky	„High politics“	„High politics“
Míra shody mezi státy	Trvalá nejednota	Občasná nejednota
Aktivita supranacionálních institucí	Trvale aktivní	Trvale aktivní
Zainteresovanost ekonomických zájmů	Nízká	Spíše nízká^216
Přítomnost jiných než ekonomických zájmů	Nízká	Spíše vyšší
Vnější hledisko	Velmi nízké	Střední
Stimul	–	–

Zdroj: autor.

Všechna stanovená hlediska nahrávají lepší integrovatelnosti na unijní úrovni působení Unie v oblasti lidských práv v její vnější politice, což se shoduje s popisovaným stavem. K ověření využitelnosti tohoto modelu, jenž vzniknul spíše jako „vedlejší produkt“ v rámci výzkumu, bude třeba dalšího srovnávání a třeba aplikace na již existující politiky, o nichž se rozhoduje na supranacionální úrovni, a na ty, u nichž si ještě drží rozhodovací pravomoci členské státy.