DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

5.3.6 Specifická působnost Soudního dvora

Soudní dvůr nedisponuje obecnou lidskoprávní rozhodovací pravomocí, ale rozhoduje o lidských právech pouze, pokud se objeví v souvislosti s působností ES/EU. Podporu tvrzení o specifické působnosti Soudního dvora, a potažmo celé ES/EU, podává Soudní dvůr v posudku 2/94 o přistoupení ES k Evropské úmluvě o lidských právech, kde konstatuje, že „žádné smluvní ustanovení nepřevádí na komunitární instituce obecnou pravomoc přijímat pravidla o lidských právech nebo v této oblasti uzavírat mezinárodní úmluvy“ (bod 27 posudku). Soudní dvůr tedy přistoupení k Evropské úmluvě o lidských právech zapovídá, a to z důvodu podstatné změny pro systém ochrany lidských práv v ES, která by po přistoupení nastala. Soudní dvůr má za to, že by se jednalo o změnu ústavní důležitosti, k níž je potřeba změny Smluv (body 34 a 35 posudku).

Další důkaz potvrzující teze o speciálním zaměření Unie v oblasti práv podává opět sám Soudní dvůr, který ve vícero případech, zejména z posledních patnácti let, vrací předběžnou otázku národního soudu nezodpovězenou s tím, že danou problematiku nemá pravomoc rozhodovat. Například v případu C-328/04 Trestní řízení proti Attilovi Vajnaiovi se maďarský soud v rámci řízení o předběžné otázce Soudního dvora táže, jestli není diskriminatorní ustanovení maďarského trestního zákona o veřejném používání symbolu rudé pěticípé hvězdy, na což Soudní dvůr krátce odpovídá, že takové rozhodování nespadá pod jeho jurisdikci¹³².

Judikatura Soudního dvora se postupně vyvíjí, takže zatímco v dřívějších letech Soudní dvůr zastával vysoce pro-integrační kurz, kdy potřeby integrace přebily požadavky lidských práv, postupně, se zvýšenou citlivostí Soudního dvora k základním právům (Besson 2006: 356), vynucenou zejména ústavními soudy členských zemí, se požadavky základních práv stávají důležitými i v judikátech soudních institucí Unie. To dokazuje třeba rozsudek C-112/00 v důležitém případu Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Rakousko, v němž Soudní dvůr vyřknul, že národní orgány nepochybily, když nezakázaly blokádu (veřejnou demonstraci) brennerské silnice, která narušila volný pohyb zboží mezi státy Unie. V tomto konkrétním případu tedy uspěly vnitrostátní normy upravující svobodu shromažďování (v rámci sdílených ústavních principů a tradic jsou ale i součástí práva ES/EU!) před požadavky ničím nerušeného volného pohybu. Podobně třeba může požadavek zachování diverzity tisku odůvodnit omezení volného pohybu zboží (srov. Vereinigte Familiapress C-368/95, bod 18 rozsudku – nepřipuštění soutěžitele na trh s novinami a otázka možného porušení svobody projevu). Z předložených případů jasně vyplývá, že Soudní dvůr se postupně snaží otázky základních práv s potřebami volného pohybu balancovat, aby nedocházelo ke zbytečným rozepřím s členskými státy.

Soudní dvůr nedisponuje obecnou lidskoprávní pravomocí, a nemůže proto zasahovat proti všem porušením lidských práv v členských státech. V souladu s předchozím výkladem může Soudní dvůr podle vlastní judikatury ve vztahu k aktivitám členských států vůči jednotlivcům posuzovat jednání států pouze v případech, kdy členské státy vykonávají komunitární právo¹³³ (tedy v rámci přenesené pravomoci), nebo když členské státy brání volnému pohybu čtyř výrobních faktorů (srov. výše Vereinigte Familiapress C-368/95) (Weiler 1999: 119).

Soudní dvůr představuje velmi významnou instituci i v současnosti, čtyři desetiletí po zavedení principů přednosti a přímého účinku. Pozoruhodný a zcela v linii s tezí o velmi významné roli Soudního dvora je postoj zejména generálních advokátů Soudního dvora a také Soudu první instance k formálně právně nezávazné Chartě základních práv EU, již právě generální advokátové a trochu zdráhavěji i Soud první instance začali záhy po jejím slavnostním prohlášení vtahovat do své činnosti¹³⁴ a odkazovat na ni, třebaže nedisponuje právně závazným charakterem (Brand 2003).

5.3.7 Instituce Evropské unie jako vykonavatelé moci pohledem Soudního dvora

Z úrovně, kdy Unie zasahovala do lidských práv skrze státy či zprostředkovaně, se text přesouvá k případům, kdy přímo evropské instituce vykonávají skutečnou moc v rámci přenesené působnosti, a tím pádem se ocitají pod dohledem Soudního dvora, který kontroluje dodržování ochrany lidských práv v souladu se společnými ústavními předpisy a mezinárodními smlouvami. Dvě významné skupiny případů tvoří zaměstnanecké spory a procedurální práva, v nichž se instituce Unie mohou dopustit porušení práv přímo jednotlivců. V rámci zaměstnaneckých sporů podrobněji rozebírám fungování soudního mechanismu EU (blíže viz Smekal 2007).

5.3.7.1 Zaměstnanecké spory

Zvláštní skupinu příkladů, v nichž je úprava odtržena od teritoria a Unie vystupuje jako skutečná autorita obdařená rozhodovací mocí (srov. například i kapitolu 5.2.2), tvoří oblast zaměstnaneckých sporů, v nichž vystupuje zaměstnanec instituce ES/EU proti svému zaměstnavateli. V rámci této skupiny by se podle všeho mohl prosadit přístup, podle nějž se nezohledňují domácí předpisy, ale dochází k pokusům o konstrukci normy na evropské úrovni¹³⁵. V detailnější analýze zaměstnaneckých sporů řešených všemi institucemi v rámci Soudního dvora za posledních deset let (Smekal 2007)¹³⁶ vycházím z předpokladu, že díky výše zmíněné deteritorializaci zaměstnaneckých sporů a pouze snad s výjimkou nejvyšších činovníků, kteří však před Soudním dvorem často nestávají, jsou zaměstnanecké spory zcela oproštěny od státních zájmů a jejich vlivů, které by byl Soudní dvůr nucen do svého rozhodování zakalkulovat, a proto může rozhodovat s ohledem na „skutečné“ dodržování lidskoprávních požadavků. Množství zaměstnaneckých sporů stěžujících si na porušení lidskoprávních standardů ze strany instituce ES/EU se každoročně pohybuje pod deseti případy, takže soudní instance zabývající se pracovněprávními spory¹³⁷ je řeší spíše okrajově¹³⁸. V průběhu zkoumaného desetiletého období se nejvíc zaměstnaneckých lidskoprávních sporů řešilo před Soudem první instance, který rozhodnul 29 případů, v nichž v roli žalované strany nejčastěji stanula (a vzhledem k počtu zaměstnanců logicky) Komise, proti níž se vedlo 18 případů, v nichž zaměstnanci uspěli pouze v jedné třetině. V třech řízeních proti Radě dokonce neuspěli ani jednou. Zcela jednoznačně nejčastěji se zaměstnanci domáhají porušení principu nediskriminace a rovnosti a práv obhajoby, ostatní práva jsou před Soudním dvorem slyšena pouze velmi zřídka. V řízení o zaměstnaneckých sporech před Soudním dvorem uspějí navrhovatelé s porušením standardů lidských práv ještě méně často – v pouhé šestině případů (ve 4 případech z celkem 24). Nejčastěji se před soudní stolicí objevuje opět s velkým náskokem Komise (v 16 případech), následovaná Parlamentem (4). Velmi zajímavé je sledovat rozdíly ve stanoviscích generálních advokátů a následných rozsudcích. Zatímco Soudní dvůr odkazuje na externí dokumenty jako například na Evropskou úmluvu o lidských právech jen málokdy, generální advokáti se nebrání ani mnohem odvážnějším odkazům, například na Chartu základnách práv EU, Evropskou sociální chartu a dokonce i na díla Alberta Camuse či Immanuela Kanta, které však následně nejsou v rozsudcích opakovány a Soudní dvůr se drží konvenčnějších podkladů pro rozhodnutí (Smekal 2007: 15–16). Soudní dvůr pochopitelně předmětově kopíruje řízení u Soudu první instance, takže se nejčastěji potýká s principy rovnosti a nediskriminace a s právy obhajoby; pouze ojediněle se u nejvyšší soudní instance Unie vyskytla práva na svobodu projevu, na ochranu soukromého života či práva na dobrou správu.

Zajímavé informace pro celý soudní mechanismus ES/EU přinesla analýza kompatibility rozhodování Soudu první instance a Soudního dvora, když judikuje o odvoláních právě od nižší instance. V celkem šesti případech ze 27 rozsudků Soudní dvůr nesouhlasí s rozhodnutím Soudu první instance, přičemž čtyřikrát říká, že došlo k porušení základního práva, zatímco Soud první instance vyřknul, že nikoliv a ve dvou případech tomu bylo naopak – Soud první instance vyhlásil porušení lidskoprávního standardu a Soudní dvůr následně konstatoval, že k němu nedošlo. Instituce ES/EU se proti rozhodnutí Soudu první instance odvolala pouze třikrát, ale hned dvakrát úspěšně, přičemž odvolávající se osoby mají v porovnání s institucemi mnohem horší úspěšnost.

Obdobně zajímavé je i poměřování kompatibility stanovisek generálních advokátů s následnými rozsudky Soudního dvora. Výzkum odhalil téměř čtvrtinovou inkompatibilitu rozsudků se stanovisky, přičemž ve dvou případech chtěli generální advokátové změnit a ve dvou potvrdit rozsudek Soudu první instance, ale Soudní dvůr rozhodnul následně opačně. Stejný poměr se týká i konstatování porušení či neporušení lidského práva – generální advokát dvakrát dospěl k závěru, že došlo k porušení lidského práva stěžovatele a Soudní dvůr nesouhlasil a naopak.

Ze čtyř možných scénářů nesouhlasu Soudního dvora se stanoviskem generálního advokáta se prozatím realizovaly pouze dva, jak ukazuje následující tabulka.

Tabulka 5: Nonkonformita stanoviska generálního advokáta a rozsudku Soudního dvora ve vztahu k rozhodnutí Soudu první instance.

	SPI	AG	SD
1	Ano	Ano	Ne
2	Ano	Ne	Ano
3	Ne	Ne	Ano
4	Ne	Ano	Ne

Zdroj: Smekal 2007: 18.

V tabulce se vyskytují celkem čtyři scénáře (1 až 4) a údaje Ano – Ne vypovídají o tom, zda bylo konstatováno porušení práva či nikoliv. Takže ve scénáři 1 například Soud první instance konstatoval porušení práva, ale instituce se odvolala, nicméně generální advokát ve svém stanovisku rovněž shledá porušení, avšak Soudní dvůr v rozsudku vyřkne, že k porušení nedošlo. Zvýrazněny jsou varianty (3 a 4), k nimž v dosavadních čtyřech případech nesouhlasu mezi generálním advokátem a Soudním dvorem došlo. Vidíme, že generální advokát se ve svém stanovisku neshodne s výrokem Soudního dvora, pouze pokud Soud první instance neshledal porušení práva. Po odvolání právnické či fyzické osoby pak nesdílí generální advokát se Soudním dvorem stejný názor. Doposud však v zaměstnaneckých sporech nedošlo ke scénáři, že by Soud první instance shledal porušení práva (odvolání by tedy podávala instituce) a Soudní dvůr by se s generálním advokátem neshodnul (Smekal 2007: 17-18).

V judikatuře soudních orgánů Unie týkající se zaměstnaneckých sporů může docházet k napětí ve vztahu k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, protože soudy ES/EU odmítají uznat aplikaci požadavků na spravedlivý proces podle článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech i pro správní řízení. Štrasburský soud již však několikrát ve svém rozhodování vyřknul, že požadavky na spravedlivý proces se týkají také správních řízení (Smekal 2007: 21).

Z hlediska rozhodování Soudního dvora jako celku má velký význam rozsudek v delikátní otázce registrovaného partnerství ve věci C-125/99 P D a Švédské království v Rada ze dne 31. května 2001¹³⁹, v němž jde o neshodu ohledně poskytnutí příspěvku na bydlení pro partnera zaměstnance unijní instituce stejného pohlaví, přičemž předpis hovoří o manželovi. Soudní dvůr konstatuje, že navzdory stoupajícímu počtu států, které po roce 1989 právně uznávají svazky osob stejného pohlaví, není stále dosaženo konsenzu o tom, jaké má toto partnerství status a důsledky. Soudní dvůr vyřknul, že „fakt, že v omezeném počtu členských států je registrované partnerství asimilováno, byť nekompletně, s manželstvím, nemůže mít za následek, že, pouhou interpretací, se na osoby, jejichž právní status je odlišný od manželství, může vztahovat termín „sezdaný úředník“¹⁴⁰ (…),“ (bod 39 rozsudku). Soudní dvůr tedy možnost příspěvku na bydlení pro partnera stejného pohlaví nepřijal, protože ten je určen pouze pro manželský pár. Soudní dvůr dále podotknul, že nemůže přehlížet názory převažující ve Společenství jako celku (bod 49 rozsudku). Tímto rozsudkem vlastně Soudní dvůr vytváří jakousi komunitární normu, podle níž – alespoň ve vztahu k evropským institucím a evropskému právu – nemají partneři (partnerky) zaměstnance EU stejného pohlaví stejná práva jako manželé (manželky). Tímto postupem sice Soudní dvůr dosáhne svého cíle – uniformní aplikace práva pro celou Unii, nicméně švédští zaměstnanci mající registrovaného partnera stejného pohlaví, kteří pracují pro instituci ES/EU, jsou diskriminováni vůči zaměstnancům ve své domovině, kde by registrovaní partneři na příspěvek na bydlení měli. Výsledkem je tedy stav, kdy se části občanů Unie dostává méně práv, než by měli doma (kdyby tam podobný předpis existoval). Na druhou stranu, i opačný výsledek by měl své významné nedostatky. V úvahu přicházejí dva scénáře – 1) maximalistický, podle nějž by Soudní dvůr vyřknul, že pojem „sezdaný úředník“ zahrnuje i registrovaného partnera a 2) relativistický, podle nějž by se pojem „sezdaný úředník“ vykládal podle práva každé země. Maximalistický scénář má nevýhodu v přílišném vměšování se do vnitřních záležitostí členských zemí a ve stavu, kdy registrované partnerství platí pouze v některých zemích, byl by v důsledku i diskriminatorní. Relativistický scénář by zase diskriminoval partnery stejného pohlaví ze zemí, v nichž není registrované partnerství postaveno naroveň manželství, proti státům, v nichž je. Navíc by samozřejmě oba scénáře představovaly zvýšení výdajů pro Unii.

Celý případ (a důvod, proč je tu detailněji rozebírán) má pro evropskou integraci význam v demonstraci přístupu Soudního dvora ke kontroverzním tématům – Soudní dvůr raději „hraje na jistotu“ a konstruuje „evropskou normu“, podle které přetrvávající evropské řešení přístupu k soužití osob stejného pohlaví nestaví registrované partnerství naroveň manželství, a nevydává se cestou maximální ochrany práv jednotlivce.

5.3.7.2 Procesní spory

Druhou studovanou oblast, kde do lidských práv zasahují přímo evropské instituce, představují procesní spory. Na případu procesních sporů lze ilustrativně podpořit mou hypotézu o instrumentalitě lidských práv v prostředí Evropské unie. Obdobně jak již bylo poukázáno na zařazení rovnosti odměn podle pohlaví do primárního práva na základě ekonomických motivů Francie, tak se postupně mezi chráněná práva dostávají díky činnosti Soudního dvora (ale i Komise) také jednotlivé aspekty procesních práv. V případech práva na slyšení, práva na transparentnost a práva na účast občanské společnosti nedošlo k široké shodě členských států a supranacionálních institucí, ale spíše k uspokojení jednotlivých zájmů, které supranacionální instituce podpořily, aby se vyvarovaly potenciálním problémům.

Po přistoupení Velké Británie se například objevil problém možného nevykonávání komunitárních rozhodnutí z důvodu nedostatečného zajištění práva na slyšení. Soudní dvůr a Komise raději přijaly britskou (přísnější) verzi práva na slyšení, než by ohrozily jednotu Společenství¹⁴¹. Po dánském referendu v roce 1992, které odmítlo Maastrichtskou smouvu zase členské státy společně udělaly ústupky, aby umožnily zařazení dánského požadavku na zvýšení transparentnosti fugování ES (Bignami 2005: 245).

V současné době procesní záruky vůči institucím Společenství podporuje i možnost obrátit se na veřejného ochránce práv a rovněž petiční právo k Evropskému parlamentu, tedy práva tzv. evropského občanství.