DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

5.3.8 Ochrana lidských práv ve třetím pilíři

Soudní dvůr výrazně zasáhl do integračního procesu i ve zcela nedávné době, a to s významnými důsledky pro ochranu lidských práv v Evropské unii¹⁴². Nejprve v rozsudku z 16. června 2005 ve věci C-105/03 Maria Pupino¹⁴³ Soudní dvůr naznačil, že hodlá postupně replikovat doktríny vztahující se ke komunitárnímu právu i do oblasti mezivládní justiční spolupráce druhého a třetího pilíře¹⁴⁴, což otevírá prostor pro nové ústavní otázky (například otázku demokratické legitimity právních nástrojů vytvářených v třetím pilíři, která souvisí s podílem Evropského parlamentu a národních parlamentů na přijímání těchto aktů; otázku možností soudního přezkumu, která je v oblasti třetího pilíře, pokud jde o ESD, limitovaná, a konečně koncepční otázku poměru mezi supranacionálním komunitárním právem, mezivládním „unijním“ právem a právem mezinárodním a tedy otázku, zda je vůbec nějaký rozdíl mezi přenosem pravomocí v oblasti prvního pilíře a mezivládní spoluprací v oblasti druhého a třetího pilíře). Důsledky replikace doktrín komunitárního práva do mezivládních pilířů lze výtečně sledovat třeba na popisovaném případu Maria Pupino, v němž Soudní dvůr preferuje používání evropských právních předpisů i před ústavními domácími. Zrovna ale ve třetím pilíři (policejní a justiční spolupráce v trestních věcech) již předmět působnosti velmi úzce souvisí s výkonem „tvrdé“ státní moci, spojené s otázkami trestního práva včetně výkonu trestu a s použitím státního donucení. Právě tyto otázky mají velmi úzký vztah k základním lidským právům a otázkám například lidské důstojnosti, ponižujícího zacházení nebo trestání a podobně. Ovšem v této oblati zároveň panují mezi členskými státy výrazné rozdíly (von Bogdandy 2000: 1323). Soudní dvůr potvrdil ambici zasahovat do třetího pilíře kontroverzním rozhodnutím ve věci evropského zatýkacího rozkazu (neboli „eurozatykače“), když v odpovědi na otázku zpochybňující platnost evropského zatýkacího rozkazu od belgického ústavního soudu, odpověděl ve prospěch evropské právní úpravy¹⁴⁵. Vedle Soudního dvora však zároveň rozhodovaly o ústavnosti národních prováděcích předpisů k evropskému zatýkacímu rozkazu ústavní soudy, z nichž modelově vybírám český, německý a polský¹⁴⁶, u nichž se rozebírala zejména problematika porušení (rovněž lidskoprávních) principů nevydávání občanů¹⁴⁷ a porušení zásady nullum crimen, nulla poena sine lege¹⁴⁸.

Český ústavní soud zvolil ve svém nálezu Pl. ÚS 66/04¹⁴⁹ z 3. května 2006 značně euro-otevřený přístup, v němž cituje a zdá se, že i přijímá rozhodnutí Soudního dvora v případu Maria Pupino, které přiřknulo rámcovým rozhodnutím nepřímý účinek (bod 58 nálezu). Za pomoci „euro-konformního“¹⁵⁰ výkladu dospívá český ústavní soud k závěru, že české provedení evropského zatýkacího rozkazu není v rozporu s ústavou.

Ustanovení odstavce 1 článku 55 polské ústavy stanovilo bezpodmínečný zákaz vydání polských občanů, proto řízení v případu P 1/05 skončilo dne 27. dubna 2005 zrušením ustanovení polského trestního řádu, které provádí rámcové rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu. Nicméně polský ústavní soud není ani zdaleka tak euro-kritický, jak by se na první pohled mohlo zdát. Ponechal totiž napadené ustanovení ještě 18 měsíců v platnosti, aby polský parlament stihnul v mezidobí přijmout změny ústavy¹⁵¹, které by reflektovaly požadavky procedury evropského zatýkacího rozkazu, zejména tedy možnost vydat k trestnímu stíhání vlastního občana. Tlak sekundárního unijního práva tudíž v polském případě vede až ke změně ústavy¹⁵²!

Německý ústavní soud obdobně jako jeho protějšek v Polsku seznal 18. července 2005 v případu 2 BvR 2236/04 vnitrostátní prováděcí předpis k rámcovému rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu v rozporu s ústavním zákazem extradice německých občanů a zrušil jej¹⁵³. Jenže zatímco polský ústavní soud ponouknul legislativní moc ke změně ústavy (aby došlo k souladu s rámcovým rozhodnutím), německý ústavní soud ponechal ústavu v roli měřítka předpisů ostatních a vyzval parlament k přijetí nového implementačního předpisu namísto zrušeného¹⁵⁴. Německý ústavní soud v podstatě kritizoval zákonodárce, že plně nevyužil prostoru k volnému uvážení, které rámcové rozhodnutí nabízí, ve prospěch německých občanů. Ústavní soud se však ve svém rozhodnutí neomezuje pouze na posuzování shody ústavy a implementačního předpisu, ale na několika místech se kriticky vyjadřuje i k charakteru evropské integrace ve třetím pilíři. Rámcové rozhodnutí například označuje za nástroj mimo supranacionální strukturu komunitárního práva, přičemž samotné unijní právo zůstává i přes pokročilý stav právní integrace součástí mezinárodního práva veřejného (bod 82 rozsudku). Soud v Karlsruhe navíc dává najevo svou nedůvěru vůči ostatním členským státům Unie, když říká, že se sice mezi státy vytváří společný základ pro vzájemnou důvěru¹⁵⁵, ale pokud je tento základ dlouhodoběji narušován, pak by měl zákonodárce reagovat (bod 79). Německá ústava podle soudu vyžaduje v každém případu konkrétní prověření, zda jsou respektována práva stíhané osoby, protože ústavní struktury členských států EU stále nejsou materiálně synchronizovány. Zásady vzájemného uznání a důvěry totiž nemohou vést k omezení ústavněprávních záruk základních práv občanů (bod 119 rozsudku).

Z teoretického hlediska je navýsost zajímavé hledání „konečného měřítka“, které ústavní soudy používají při svém rozhodování. Velmi zjednodušeně lze schematicky znázornit vztah mezi jednotlivými předpisy následovně:


Schéma 3: Vztah rámcových rozhodnutí a vnitřních právních předpisů.

Rámcové rozhodnutí Ústava

Implementační předpis

Zdroj: autor.

Implementační předpis slouží k provedení rámcového rozhodnutí jakožto nástroje Evropské unie ve třetím pilíři, ale zároveň musí splňovat požadavky národních ústav. Rámcové rozhodnutí a ústava pochopitelně neleží na jedné horizontální linii právní síly, jedná se o právní akty různých právních systémů (úrovní) – národního a evropského.

V případě rozhodování českého ústavního soudu¹⁵⁶ se materializoval nejoptimističtější možný scénář, když ústavní soud byl schopen vyložit implementační předpis ve shodě s ústavními požadavky¹⁵⁷. Soud se tedy zřejmě bude pokoušet o výklad v souladu s mezinárodními závazky, pokud k tomu česká ústava dává prostor. V případě, že implementační předpis narazí na kategorické požadavky ústavy, pak se uplatní jeden ze scénářů popsaných níže: buď dojde ke změně ústavy (viz Polsko) nebo k prosazení požadavků vlastní ústavy a změně implementačního předpisu (viz Německo).

V polském případě sledujeme vlastně příklad dvojí non-konformity – rámcové rozhodnutí a následně logicky i implementační předpis nejsou v souladu s polskou ústavou. Tribunál posuzuje primárně shodu implementačního předpisu s ústavou, a když ji nenachází, ruší předpis nižší právní síly. Jenže zároveň deklaruje oddanost k mezinárodním závazkům a volá po změně ústavy. V tomto konkrétním případě tudíž roli „konečného měřítka“ hraje rámcové rozhodnutí, které si vynucuje změnu polské ústavy. Naplnění mezinárodního závazku a požadavky členství v EU tímto „přebíjí“ ustanovení polské ústavy.

Spolkový ústavní soud narozdíl od české konformity a polské dvojí non-konformity nachází jedinou non-konformitu, a to ve vztahu implementačního předpisu a ústavy, kterou řeší zrušením implementačního předpisu. Německý soud sice artikuluje výhrady i vůči integraci ve třetím pilíři, ale o zjevné non-konformitě s německou ústavou se hovořit nedá. Soud jako „konečné měřítko“ pojímá ústavu a dává zákonodárci „další pokus“, aby naplnil jak požadavky ústavy, tak rámcového rozhodnutí.

Celkově lze vysledovat pozoruhodné tendence – ústavní soudy zemí, kde jsou přítomné zjevné euroskeptické elementy (Polsko a Česká republika), se chovají výrazně euro- či vůbec mezinárodně-konformně a dbají na dodržování mezinárodních závazků. Naproti tomu tradiční „motor“ evropské integrace – Německo, z něhož vychází i mnoho integračně-prohlubujících snah, má ve svém ústavním soudu naopak výrazně konzervativní prvek, který ochraňuje ústavu a brání erozi státoobčanského svazku. Ona konzervativnější role pravděpodobně vynikne zvláště ve třetím pilíři i do budoucna, protože zatímco český a polský ústavní soud spoléhají na vzájemnou důvěru v právní systémy členských zemí, německý ústavní soud vyjadřuje mnohem větší obezřetnost, což může souviset s rozšířením o dvanáct členských zemí, vůči kterým nepojímá německý ústavní soud stran dodržování základních práv a principů právního státu naprostou důvěru. Soud v Karlsruhe tak skutečně působí v pozici kontrolora přenosu pravomocí a strážce dodržování německé ústavy, kterou upřednostňuje před akcentováním mezinárodních závazků.

Ústavní soudy svými rozhodnutími vysílají důležité signály dovnitř i navenek. Německý ústavní soud ve své národní aréně zřetelně ukazuje jiným složkám moci, že existují hranice, za které by neměly překročit, zatímco navenek, zejména ve vztahu k Soudnímu dvoru vysílá obdobný signál – zůstáváme tím aktérem, který rozhoduje v poslední instanci. Český i polský ústavní soud je veden jinou motivací – ukázat, že novým zemím není myšlenka odpovědnosti k evropským závazkům cizí a že se hlásí k myšlence kooperativního konstitucionalismu, což by mělo zachytit zároveň i vnitřní „publikum“.

V praktické rovině se zřetelně realizuje jakási „soudní ústavní debata“, kdy jednotlivé ústavní soudy reagují na rozhodnutí Soudního dvora, jakož i citují a inspirují se judikáty jiných ústavních soudů. Ústavní soudy členských zemí a Soudní dvůr se sice v pohledu na problematiku přednosti liší, avšak důležitá je zejména praktická funkčnost obou systémů (Kühn 2005: 59), která by nebyla narušována explicitním vynucováním si primátu z národní či nadnárodní strany, ale která by se pokud možno nesla v duchu „kooperativního konstitucionalismu“ (Sajó 2004: 366).

V rámci studií na téma zaměstnanecké a procesní spory, v nichž Soudní dvůr rozhoduje o případech, kdy instituce působí přímo na lidská práva jednotlivce, jsem se zabýval rovněž fungováním soudního mechanismu v EU. Z analyzované matérie jasně vyplývá, jaký vliv má na vývoj ochrany lidských práv v Evropské unii Soudní dvůr. Po prvních klíčových nálezech, ustavujících princip přednosti a přímého účinku, které výrazně pomáhaly vyvinout systém Unie v dnešní podobě, Soudní dvůr stabilně deklaroval respekt k základním právům a subjekty jej stále více využívaly a využívají k ochraně práv. Soudní dvůr rozhoduje zejména případy spojené s ekonomickou stránkou evropské integrace, které nějakým způsobem zasahují i do problematiky lidských práv, a judikuje o případech, v nichž je namítáno porušení práva přeci jen nižší důležitosti. Avšak čerstvým obratem započatým kauzou Pupino začíná Soudní dvůr výrazně promlouvat i do integrace ve třetím pilíři, který je spjat problematikou spolupráce v trestních věcech, které se již týkají opravdu „základních“ práv. Popsal jsem vývoj v judikatuře Soudního dvora, který s postupem času práva zohledňuje a balancuje potřeby trhu s respektem k lidským právům.

Jedna z otázek, které si disertační práce klade, se táže, co si jednotlivé instituce představují pod pojmem lidská práva či základní práva a v jakém kontextu se oba pojmy používají. Soudní dvůr již od počátku své judikatury zvolil termín základní práva. V jednotlivých případech, kdy se právy zabývá, Soudní dvůr o filosofickém zakotvení či odůvodnění práv neusiluje, a rovněž výkladu předmětných práv se věnuje spíše stroze¹⁵⁸, bez dlouhého odůvodňování či výkladu. Pod pojem základní práva Soudní dvůr podřazuje jak práva první generace, tak i práva sociální, s evidentní převahou rozhodování o právech první generace.

5.3.9 Činnost Komise ve vztahu k lidským právům

Evropská komise se řadí mezi supranacionální orgány a představuje exekutivní složku Unie. Komise plní funkci iniciace, implementace a kontroly provádění politik a je zainteresována na všech úrovních rozohdování EU, proto bývá někdy označována jako „srdce systému EU“ či „motor integrace“ (Nugent 1999: 101, 508). V souladu s úvodním předpokladem, že se instituce snaží usilovat o co nejvyšší vlastní vliv, je racionální od Komise očekávat následující chování – podpora co nejvyšší míry regulace na nadnárodní úrovni, kterou může nejvíce svou iniciační pravomocí ovlivnit, a to už na úrovni přijímání norem. Vzhledem ke své aktivní roli při implementaci a kontrole (možnost žalovat stát u Soudního dvora pro porušení povinnosti vyplývající z evropského práva) Komise získá přenosem pravomoci na nadnárodní úroveň též značnou možnost ovlivnit praktické fungování politiky. Ruku v ruce se snahou o přenesení co nejvíce rozhodovacích pravomocí na evropskou úroveň jde i snaha získat pro tento přenos legitimitu. V oblasti lidských práv by se tedy Komise chovala racionálně, pokud by podporovala co nejširší aktivitu Unie směřující k jejich ochraně a oficiální přenos pravomocí v této oblasti.

Následující historický přehled se opírá zejména o studium primárních materiálů a o souhrn aktivit Komise, přičemž integrální součást představuje otázka, jak je ochrana základních práv zajištěna v rámci Komise institucionálně.

Ve Zprávě o Evropské unii z roku 1975, kterou Komise vypracovala na základě žádosti hlav států, se výslovně deklaruje, že uvažovaná Evropská unie bude spočívat na ochraně lidských práv (Zpráva o Evropské unii 1975: 9). Nicméně Komise si je vědoma i problémů, když konstatuje neshodu ohledně práv sociálních a hospodářských a práv skupin jednotlivců (např. status cizinců). Ve zprávě se, pětadvacet let před skutečným přijetím Charty, zvažuje možnost vytvoření seznamu práv, na nichž bude Unie spočívat. Podle Komise nepostačuje pouhý odkaz na Evropskou úmluvu o lidských právech, protože ta nepokrývá sociální a hospodářská práva (Zpráva o Evropské unii 1975: 26). Již od počátku lidskoprávních snah Komise se projevuje touha po vlastním katalogu práv, jakož i orientace na pojetí nedělitelnosti práv – tedy uznávání a ochranu nejen „klasické“ první generace, ale i práv hospodářských a sociálních.

Komise se v polovině 70. let obrátila na experta s žádostí o vyjádření názoru, když požádala profesora Bernhardta o vypracování studie na téma ES a základní práva se zaměřením na otázky, jak chránit základní práva a zda vypracovat katalog základních práv. Bernhardt upozorňuje, že je zejména třeba učinit rozhodnutí, zda chránit klasická práva nebo také práva sociální a demokratická¹⁵⁹ (Bernhardt 1976: 26). Situace pomocí ochrany na základě principů se jeví býti Bernhardtovi adekvátní, nicméně nezavrhuje ani katalog základních práv. Poukazuje však, že v praxi existuje jen málo práv, která jsou aktivitami orgánů Společenství poškoditelná. Navrhuje, aby instituce přijaly deklaraci, v níž prohlásí respekt k základním právům a uznají Soudní dvůr za jejich ochránce (Bernhardt 1976: 67–69).

Bernhardtova studie je v souladu se Zprávou Komise o ochraně základních práv v ES pro Radu a Parlament z roku 1976, v níž Komise sdílí přesvědčení Parlamentu, že nejlepší ochranu práv poskytne aktuálně Soudní dvůr a současně také vyzývá k přijetí odpovídající deklarace institucí¹⁶⁰. Celkově Komise pokládá situaci za uspokojivou, nicméně do budoucna počítá s rozšířením svobod jedinců v rámci ES a zejména v rámci uvažované Unie. Komise podporuje myšlenku vlastního katalogu základních práv a nepokládá za nutné přistoupit k Evropské úmluvě o lidských právech (Zpráva Komise o ochraně základních práv v ES 1976: 14–17).

Zatímco v názoru na vlastní chartu práv zůstává Komise konzistentní, názor ohledně přistoupení k Evropské úmluvě postupně mění. Již v roce 1979 vydává Memorandum, v němž navrhuje přistoupení k Evropské úmluvě o lidských právech, přičemž vlastní katalog práv odsouvá do dlouhodobějšího horizontu kvůli přetrvávajícím rozporům ohledně sociálních a hospodářských práv (Memorandum Komise 1979: 5, 8). Otázka přistoupení se však rovněž postupně dostala z krátkodobého cíle do poněkud vzdálenější perspektivy – Memorandum Komise sice schválil v roce 1980 Hospodářský a sociální výbor a o dva roky později též Evropský parlament, který potvrdil své souhlasné stanovisko i v letech 1989 a 1990, avšak Rada se rozhodla roku 1986 ještě probrat jednotlivé varianty¹⁶¹ (Sdělení Komise 1990: 2, Alston – Weiler 1999: 10–11). Komise ve svém úsilí o přistoupení stále vytrvává a zmínka o přistoupení se mimochodem objevila i ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu¹⁶² (viz čl. I–9).

Další z řady aktivit pro přistoupení k Evropské úmluvě podnikla Komise v 90. letech, když se ve svém Sdělení z roku 1990 obrací na Radu, aby schválila žádost o přistoupení ES k Evropské úmluvě¹⁶³ (Sdělení Komise 1990: 5). Souběžně s neúspěšným tlakem na přistoupení k Evropské úmluvě se Komise snažila o transfer rozhodování o dílčích lidskoprávních aspektech na agendu Unie prostřednictvím sekundární legislativy – například oblast boje proti rasismu a xenofobii existuje v rámci sociální politiky. V této souvislosti je třeba upozornit na zcela racionální důvod snahy Komise o přistoupení k Evropské úmluvě a jejímu mechanismu kontroly – pokud bude zajištěna externí kontrola aktivit institucí ES/EU z pohledu dodržování lidskoprávních standardů, pak by se mohly státy o něco méně bránit případnému přenosu pravomoci v oblasti lidských práv, protože garance, že by nedocházelo k porušením práv, by se přístupem značně zvýšila.

Stejně jako již několikrát dříve a zejména později se Komise pokusila využít expertní prvek k prosazení svých preferencí a v roce 1995 ustavila tzv. Výbor moudrých, aby posoudil budoucnost Komunitární charty pracovníků. Výsledná zpráva výboru z března 1996 sice zadaný mandát výrazně překračuje, avšak většina jeho návrhů se v Amsterdamské smlouvě nakonec neobjevila (Šišková 2003: 53–54).

Na přelomu tisíciletí, kdy se katalog základních práv opět objevil jako součást agendy Unie a posléze došlo i k jeho vypracování, se Komise držela své tradiční linie a silně Chartu podporovala (Sdělení Komise 2000a: 9–10). Vedle Komise se za právní závaznost Charty stavěly také Evropský parlament, Výbor regionů a Hospodářský a sociální výbor. Komise dokonce vyhlásila, že se bude chovat, jako by Charta byla závazná (Sdělení Komise 2000b: 6). V souladu s tímto prohlášením se Komise od roku 2001 rozhodla zkoumat kompatibilitu jakéhokoliv návrhu právního aktu s Chartou; v případě přijímání předpisů s lidskoprávní relevancí se pak dokonce přidává odstavec, v němž se potvrzuje jejich konformita s Chartou. V této aktivitě se ke Komisi připojil i Evropský parlament, který rovněž prověřuje slučitelnost návrhů právních předpisů s Chartou (Síť nezávislých expertů EU pro základní práva 2006: 15).

Komise hlavní přínos Charty základních práv spatřuje ve zviditelnění významu práv občanům. Katalog práv je potřeba, protože Unie vstoupila do nové fáze politické integrace a Charta má sloužit jako nástroj legitimity a vyjádření společných hodnot (Sdělení Komise 2000a: 3). Viděno racionalistickou optikou, přijetí Charty umožňuje prezentaci Unie jako subjektu s vlastním katalogem práva a umožňuje odpovídající konstutucionalizační rétoriku a asertivní vystupování.

Důležitou pravomoc, kterou navíc Komise uměla výtečně využít k institucionálnímu vyztužení, přinesla amsterdamská revize Smlouvy o Evropské unii, která v článku 7 zplnomocnila Komisi (vedle členských států) navrhnout k posouzení, zda došlo v členském státu k závažnému a přetrvávajícímu porušení zásad, na nichž Unie spočívá, tedy i lidských práv. Komise si to vyložila (obdobně jako Evropský parlament, jenž v rámci procedury uděluje souhlas) jako nutnost monitorovat situaci ohledně lidských práv v členských zemích Unie. Na doporučení Parlamentu tak Komise zřídila svým rozhodnutím roku 2002 Síť nezávislých expertů pro základní práva, kteří mají každoročně vypracovávat zprávy o praktickém naplňování respektu k základním právům ze strany členských zemí a Unie, přičemž jako měřítko slouží právě Charta základních práv EU. Síť expertů rovněž poskytuje Komisi na požádání studie a informace a má Komisi a Parlamentu asistovat při rozvoji politiky ochrany základních práv (Komise ES – Síť nezávislých expertů 2007). Postupně tedy vznikají v Unii monitorovací jednotky, které se zabývají základními právy na úrovni nejen ES/EU, ale i na úrovni členských států – již před Sítí expertů v roce 1997 vzniklo Evropské monitorovací centrum pro rasismus a xenofobii (EUMC)¹⁶⁴, které o deset let později nahradila současná Agentura EU pro základní práva¹⁶⁵. Třebaže hlavní slovo při určování činnosti Agentury měla Rada, která značně omezila původní představy o rozsahu činnosti Agentury¹⁶⁶, Komisi se podařila prosadit funkci Agentury jakožto zprostředkovatele „kolektivního učení“, který srovnává praxi jednotlivých států při aplikaci unijního práva a doporučuje nejlepší variantu (De Schutter 2007: 28). Zajímavé je, že impuls ke zřízení Agentury jako takové vychází již dlouhá léta od Parlamentu či jednorázově od Výboru moudrých (Výbor moudrých 1999: 925), ale k jejímu bezprostřednímu zřízení ponoukla Evropská rada (Evropská rada. Kolín. 1999: bod 46), přičemž Komise původně Agenturu považovala za nadbytečnou, protože by mohla konkurovat již existující Evropské iniciativě pro lidská práva a demokratizaci (EIDHR) (Evropská komise 2001: 20–21).

Pouze poznámka na okraj k vnější dimenzi lidskoprávních aktivit Unie – Komise zde vystupuje rovněž aktivně a ve Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu – Role EU při podpoře lidských práv a demokratizace ve třetích zemích volá po větší konzistenci a koherenci ve vnější politice lidských práv a navrhuje „mainstreaming“ cílů lidských práv do vztahů se třetími zeměmi (Sdělení Komise 2001: 21). O dva roky později pak ve svém stanovisku z října 2003 žádá koordinaci a konzistenci vnitřní a vnější aktivity Unie v oblasti lidských práv (Komise ES 2003)¹⁶⁷.

Po institucionální stránce je problematika lidských práv roztroušena v portfoliu několika komisařů, zejména komisaře pro spravedlnost, bezpečnost a svobodu; komisaře pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti¹⁶⁸ a navenek komisaře pro vnější vztahy a evropskou sousedskou politiku; rozvojovou politiku a rozšiřování. Směrem dovnitř se Komise zabývá zejména ochranou lidských práv v oblasti azylu a migrace a bojem proti rasismu, xenofobii a diskriminací proti menšinám, jakož i sociálními právy spjatými s volným pohybem osob. Charakteristická je výrazná fragmentace a s ní související nedostatek jasně vymezené odpovědnosti, ale též odbornosti. Proti takovému organizačnímu uspořádání v rámci Komise vystupují někteří vlivní odborníci, kteří již několik let navrhují zřízení speciálního komisaře pro základní práva a rovněž zvláštního generálního direktoriátu (Alston – Weiler 1999: 12, 40–42). Organizační roztříštěnost vede též k nedostatku koherence ve vnitřních a vnějších lidskoprávních aktivitách Unie, na nějž ostatně sama Komise poukazuje. Hlavní důvod inkoherence v obou dimenzích politiky však spočívá v otázkách pravomoci samotné Unie, jak je ukázáno níže.

Co se týče náhledu Komise na lidská práva platí na základě analýzy primárních dokumentů obdobně to, co pro ostatní instituce – lidská práva podle proklamací patří mezi nejdůležitější hodnoty Evropské unie, jsou univerzální, nedělitelná a vzájemně závislá. Bližší odůvodnění práv či koherentní souhrnný program aktivit obecně v oblasti lidských práv neexistuje.

Komise se tedy zabývá problematikou lidských práv již od poloviny 70. let a konzistentně podporuje prosazování lidských práv na evropské agendě. Jako nástroj k zaštítění svých aktivit Komise využívá zpráv expertů či „výborů moudrých“. Komise potvrzuje hypotézu, že supranacionální aktéři se budou pokoušet co nejvíce prosazovat problematiku lidských práv na supranacionální úroveň a vystupuje aktivně jak v přípravě návrhů na přenos pravomocí, tak při jakékoliv příležitosti, kterou jí dopřává primární právo.

5.3.10 Činnost Evropského parlamentu ve vztahu k lidským právům

Evropský parlament se postupně od konzultační role propracoval až k funkci spolurozhodovacího orgánu Unie, přičemž ke schválení většiny právních předpisů je potřeba jeho souhlasného hlasování. Členové Parlamentu jsou od roku 1979 voleni přímo a Parlament je tak jediným orgánem, jenž na úrovni Unie disponuje přímou legitimitou. Důležitost Parlamentu v čase vytrvale stoupá, a to jak s ohledem na roli v rozhodovacím procesu, tak na šíři oblastí, v nichž jako rozhodovací orgán vystupuje.

K Evropskému parlamentu lze říci z hlediska míry jeho supranacionality totéž jako o Komisi a stejný může zůstat i racionalistický předpoklad – Parlament se bude pokoušet o přenesení rozhodování o tématu na supranacionální úroveň, aby mohl rozhodování co nejvíce ovlivnit. Na rozdíl od Komise jsou však členové Evropského parlamentu voleni přímo, čemuž odpovídají i aktivity členů Parlamentu snažících se co nejvíce zabývat problematikou, která by oslovila elektorát. Mezi takovou oblast patří také hájení dodržování lidských práv, proto lze očekávat obdobnou míru aktivity a preferencí jako u Komise. Tato tvrzení se opět pokusím dokumentovat na historickém rozboru výstupů Parlamentu a vytyčím nejvýznamnější události, které se ve vztahu Parlamentu k problematice lidských práv vyskytují.

Evropský parlament vystupuje ve svých dokumentech velmi sebevědomě a zejména od zavedení přímých voleb se podle různých rezolucí¹⁶⁹ a zpráv zdá, jako by právě Parlament byl tou nejdůležitější rozhodovací institucí. Již roku 1975 Evropský parlament souhlasí s rezolucí o Evropské unii a připojuje doušku o nezbytnosti Charty základních práv. Přesvědčení o nutnosti vypracování vlastního katalogu práv se vine skrze celou historii Parlamentu a jeho zástupci pravidelně vystupují s prohlášeními volajícími po chartě pro Unii¹⁷⁰. Rovněž pozitivně nahlíží Parlament na přistoupení k Evropské úmluvě o lidských právech, o čemž svědčí rezoluce z roku 1979 o přistoupení ES k Evropské úmluvě o lidských právech. V průběhu 80. let přijal Evropský parlament několik rezolucí, dotýkajících se lidských práv či Charty základních práv (TF SG ChDFUE PE: 1).

Například Spinelliho návrh smlouvy o EU z roku 1984 obsahuje množství odkazů na lidská práva¹⁷¹ a vedle tradiční proklamace o právech jako o sdílené hodnotě obsahuje i přímo bod nazvaný „Základní práva“, v němž se mimo jiné píše též o ochraně sociálních a hospodářských práv (Návrh smlouvy zakládající EU 1984: čl. 4). O pět let později, v roce 1989, Parlament předkládá dokonce plnohodnotnou Deklaraci základních práv a svobod¹⁷², jež byla v roce 1994 zahrnuta do Rezoluce ohledně návrhu Ústavy EU (Hermanova zpráva). Tento návrh ústavy lze označit za výrazně supranacionální a s relevancí k právům je zajímavá například myšlenka o kompetenci Soudního dvora, jenž by měl posoudit, zda došlo k porušení lidských práv jedince ze strany Unie (Rezoluce k Ústavě Evropské unie 1994). Obdobně jako Komise se i Parlament vracívá k výzvám k přijetí právně závazné Charty a k přistoupení k Evropské úmluvě¹⁷³. U příležitosti před samotným přijetím Charty vydal Parlament rezoluci k vypracování Charty základních práv v roce 1999, kde pozitivně hodnotí rozhodnutí vypracovat Chartu i způsob jejího vypracování (Rezoluce k vypracování Charty základních práv 1999). Následující Rezoluce Parlamentu k přijímání Charty základních práv EU z roku 2000 pojímá v důsledku vzrůstajících pravomocí, zejména v oblasti třetího pilíře, Chartu jako nezbytnou. Parlament podporuje právně závaznou Chartu, jež je spjata s dalším prohlubováním integrace (Rezoluce EP k přijímání Charty základních práv EU 2000: 1–6).

Snahy Evropského parlamentu o lidskoprávní aktivity trvaly počas celých 90. let, kdy byla přijata rezoluce o respektu lidských práv v ES (březen 1993), která na podkladě de Guchtovy zprávy volá po nedělitelnosti a propojenosti generací práv (TF SG ChDFUE PE: 2–3).

Parlament tudíž charakterizují podobné náhledy na lidská práva jako Komisi – zastává se doktríny univerzality (např. Výroční zpráva EP 2000: 7) a nedělitelnosti práv, přičemž Parlament poměrně výrazně podporuje právě sociální práva, což dosvědčuje například přijímání rezolucí ohledně ekonomické a sociální koheze (Sociální charta. Přehled legislativy 2005) či podpora Komunitární charty pracovníků z roku 1989¹⁷⁴, v níž Parlament vyzývá k rozvinutí sociální dimenze ES a k zahájení programů k naplnění práv charty (Rezoluce ke Komunitární chartě sociálních práv pracovníků 1989: 1–2). Pouze drobná poznámka, která potvrzuje terminologickou neuspořádanost při používání pojmů – v rezoluci používá Parlament obratu základní lidská práva, jejichž součástí jsou i práva sociální, přičemž běžně se však drží ustáleného termínu lidská práva bez dalšího adjektiva.

Směrem dovnitř se Parlament výrazně angažuje v oblasti monitoringu, kde již od roku 1993 vydává výroční zprávy o lidských právech¹⁷⁵ (VOSSVV EP 2005), a rovněž konzistentně požaduje zharmonizování vnitřní a vnější politiky lidských práv a zřízení agentury, která by soulad zajišťovala (Rack – Lausegger 1999: 809). Významně se na tomto poli Parlament projevil, když ve své Zprávě o lidských právech z roku 2000 navrhnul zřízení nezávislé Sítě národních expertů a o rok později požádal o její založení Komisi, která mu vyhověla a experti sepsali svou první zprávu o stavu práv v Unii a jejích členských státech v roce 2003 (Síť nezávislých expertů EU pro základní práva 2006: 16). Parlament se zapojil i do diskuze nad čerstvě vzniklou Agenturou pro základní práva, když ve svém návrhu z května 2005 volal po posílení její monitorovací funkce, čímž by zároveň měla pomoci Parlamentu při plnění jeho monitorovací funkce¹⁷⁶.

Velmi zajímává je Výroční zpráva EP z roku 2000 (pro roky 1998/99), známá též jako Haarderova zpráva, která se stejně jako další zprávy obrací přímo ke členským státům ES/EU a například jim adresně doporučuje, aby ratifikovaly různé mezinárodní úmluvy. Zvláštní kapitola se věnuje situaci ohledně dodržování lidských práv v kandidátských zemích a způsobům posílení ochrany lidských práv v EU¹⁷⁷. Haarderova zpráva obsahuje speciální oddíl na téma Koncepce lidských práv v Evropské unii, v němž se přiznává k předchozím terminologickým zmatkům a pokouší se vymezit pojmy lépe¹⁷⁸.

V dalších výročních zprávách se objevují standardní formulace o lidských právech spolu s aktuálními problémy v členských státech či v rámci samotné Unie – například o nutnosti zaměření na prevenci, dialog a vzdělávání (Zpráva EP o základních právech 2001¹⁷⁹: 24), upozornění na rozdíly mezi vnitřní a vnější dimenzí aktivit týkajících se lidských práv a na nedostatek koordinace v rámci EP samotného (Zpráva EP o základních právech 2002¹⁸⁰) či o nutnosti sladit boj proti terorismu s požadavky lidských práv (Zpráva EP o základních právech 2003). Pozoruhodné je, že Zpráva EP o základních právech pro rok 2003 Evropským parlamentem těsně neprošla, přičemž problémy již měla i zpráva předchozí (VOSSVV EP 2005).

Ve vnější dimenzi se Evropský parlament postaral o zpřehlednění finančních toků směřovaných na lidskoprávní aktivity, protože právě na jeho popud došlo roku 1994 ke zřízení Evropské iniciativy pro lidská práva a demokracii, jež spojuje do jedné kapitoly různé lidskoprávní aktivity rozstrkané po rozpočtu (EIDHR 2007). Parlament využívá svých rozsáhlých pravomocí při přijímání rozpočtu a podporuje vyšší částky směřované na ochranu lidských práv, a to i proti vůli Rady (Rack – Lausegger 1999: 823).

Organizačně zajišťuje různé aspekty problematiky lidských práv obdobně jako v případě Komise v rámci Parlamentu vícero subjektů. Z hlediska činnosti je pro lidská práva nejrelevantnější aktivita Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitro¹⁸¹, kterému sekundují Výbor pro ženská práva a rovnost pohlaví, Petiční výbor, Výbor pro právní záležitosti, Výbor pro rozvoj a Podvýbor pro lidská práva v rámci Výboru pro zahraniční věci, který byl zřízen v roce 1984 a vydává zprávy o stavu lidských práv v zahraničí¹⁸² (Evropský parlament 1994). Na popud Parlamentu mimo jiné vznikla v roce 1989 v rámci ES také speciální pracovní skupina pro lidská práva (Evropská rada. Štrasburk 1989: 17).

Z rozboru činnosti Parlamentu v lidskoprávní problematice jasně vyplývá, že původní předpoklady o výrazně aktivním přístupu se potvrzují a Parlament se snaží o zasazení lidských práv na agendu Unie. Parlament vyvíjí bohatou monitorovací činnost, a to dovnitř i navenek, přijímá množství rezolucí¹⁸³, jimiž alespoň částečně tlačí Radu, a potažmo i členské státy, k posunu v doposavad poměrně úzkostlivě strážené doméně. Přestože obecná politika lidských práv nepatří na agendu ES/EU, na půdě Parlamentu dochází ke značné institucionalizaci a aktivitě. Pro členy Evropského parlamentu totiž lidská práva nabízejí zajímavou možnost, jak na sebe upozornit – jedná se o velmi srozumitelné téma, které často poskytuje možnost ztotožnit se s názorem většiny, přičemž však jednotliví poslanci nenesou prakticky žádné náklady – protože ES/EU nemá obecně na poli lidských práv pravomoc, nenesou poslanci Evropského parlamentu ani odpovědnost za své rezoluce či návrhy. V poslední době se taková zvýšená aktivita poslanců, podpořená tradičně vysokou rétorickou intenzitou, objevila například v kauze domnělých věznic CIA na evropském kontinentu.

5.3.11 Činnost Rady EU a Evropské rady ve vztahu k lidským právům

Rada EU představuje rozhodovací orgán Unie, reprezentující zájmy členských států. Schází se tzv. sektorově, což znamená, že v jednotlivých sektorových radách reprezentují členské státy příslušní ministři zabývající se dotyčnou tématikou. Rozhoduje se obvykle kvalifikovanou většinou, přičemž váha hlasů zemí není stejná, ale zohledňuje populační kritérium. Nejvyšší instituce reprezentující v EU zájmy států se nazývá Evropská rada, která sdružuje hlavy států a vlád, a má za úkol vytyčovat směry, jakými Unie bude směřovat. Níže se nejprve nastíní činnost Rady EU s relevancí pro lidská práva a poté se analyzují závěry summitů Evropské rady.

Jak již bylo vícekrát zdůrazněno, lidská práva (či úprava vztahu jednotlivec – výkon státní moci) patří mezi základní elementy existence států sdružených v Unii a vyjadřují hodnoty, které daný stát vyznává. To, že se jedná skutečně o základní hodnoty daných států vyjadřuje fakt, že úprava lidských práv se nachází většinou v ústavách, ústavních předpisech či předpisech se ztíženou procedurou změny. Ochrana takových podstatných hodnot by tedy měla být základním zájmem států, vyznačujícím se značnou stabilitou a neochotou k jejich vzdávání se. Na druhé straně, vlivem mezinárodního působení, zejména díky přístupu k mezinárodním smlouvám na úrovni regionální (Rada Evropy) či globální (OSN) a k jejich mechanismu kontroly dodržování lidských práv (zejména Evropského soudu pro lidská práva či Výboru OSN pro lidská práva), dochází k postupné harmonizaci vyjádření těchto hodnot a způsobů jejich omezování v právních normách, třebaže v jejich reálném naplňování se mohou státy lišit (například v míře tolerance vůči svobodě projevu, což třeba Evropský soud pro lidská práva řeší – za splnění jistých podmínek – poskytnutím prostoru pro vlastní uvážení států a jejich orgánů). Evropská unie klade na kompatibilitu hodnot vysoký důraz a za členský stát může být přijata jen země, která podle mínění stávajících členských států a institucí Unie lidská práva dodržuje (srov. tzv. Kodaňská kritéria z roku 1993¹⁸⁴ a článek 49 Smlouvy o Evropské unii v aktuálním znění). Členské státy Unie však i přes tato opatření a vývoj stále vykazují rozdíly, co se postojů k některým lidským právům týče (blíže viz kapitolu o normativní blízkosti). Třeba jen u práva na život se rozcházejí názory ohledně eutanázie či možnosti potratů. Těchto základních hodnot, vyjadřujících dlouhodobé preference států a jejich občanů, tedy státy nebudou mít tendenci se v rámci Unie vzdávat. Podávám pouze stručné vysvětlení, jak tato teze „ladí“ s popsaným vývojem na mezinárodní úrovni, kde se státy smluvně zavazují a podrobují kontrolním mechanismům (pro souhrnnější pojednání odkazuji na kapitolu Modely vztahů úrovně vlády k lidským právům). Zásadní rozdíl tkví ve skutečnosti, že státy vybranou úmluvu podepíší pouze tehdy, pokud s ní souhlasí – deklarují, že státem a jeho občany zastávané hodnoty jsou v konformitě s úmluvou (stranou ponechávám případ, kdy podepíší úmluvu čistě účelově a posléze ji nedodržují). Navíc způsob vynucení v podání kontrolních mechanismů nebývá nejefektivnější, protože skutečnou vynucovaní pravomocí disponují jen státy. Přesun lidskoprávní pravomoci na Evropskou unii by však díky celkové podobě systému Unie znamenal významný posun s konstitutivními účinky. Zatímco v případě mezinárodní organizace je pouze na státu, zda se stane její stranou a stát je následně také jediným rozhodovatelem, jestli přistoupí k úmluvám, které organizace produkuje; v případě Unie by státy po rozhodnutí o přenosu pravomocí výhradním rozhodovatelem být přestaly – Unie sama vytváří předpisy a mechanismus jejich přijímání s možností státu být přehlasován se výrazně liší od mezinárodní organizace. Navíc, Unie vedle toho, že je významným regulačním režimem, je i mnohem efektivnějším vynucovacím režimem, třebaže samotné „fyzické“ vynucení spočívá stále na státech. Z důvodů preference zachování autonomie rozhodování státu a jeho občanů o vlastních hodnotách předpokládám, že státy nebudou chtít přenášet všeobecné pravomoci v oblasti lidských práv na Unii.

Jedním z důležitých momentů, které přispěly k prosazení základních práv na agendu ES/EU se stala Davignonova zpráva z roku 1970, přijatá na zasedání ministrů zahraničních věcí, která navrhovala zvýšenou spolupráci členských států ES i v oblasti zahraniční politiky, přičemž stanovila, že spojená Evropa by měla sdružovat demokratické státy a být založena na respektu k lidským právům a svobodám (Davignonova zpráva 1970: 2). Obdobně vyjadřuje respekt k lidským právům i Dokument o evropské identitě z roku 1973, jenž hovoří o odhodlání bránit princip lidských práv (Dokument o evropské identitě 1973: 49).

Zatímco jako výše popisovanou historii aktivit s lidskoprávní relevancí v případě Komise a Parlamentu charakterizuje snaha o přijetí vlastního katalogu práv pro ES/EU a o přistoupení k Evropském úmluvě o lidský právech, jednání Rady zase vystihuje snaha tyto aktivity nepodporovat či ještě lépe – vůbec se jimi nezabývat. Například již roku 1979 Rada patřičně nereagovala na memorandum Komise o přistoupení ES k Evropské úmluvě (Šišková 2001: 12). Vysvětlení, proč členské státy nechtějí, aby aktivity ES/EU byly omezeny požadavky na dodržení standardů lidských práv, popřípadě aby byly pod externí kontrolou, se nabízí několik. Státy se mohou obávat, že přijetím Charty pro ES/EU by mohlo docházet ke tlaku na konformitu vnitřních záležitostí států s unijní Chartou, tedy ke tlaku dovnitř; další důvod může představovat neochota omezovat aktivity na nadnárodní úrovni požadavky lidských práv, které by mohly negativně ovlivnit efektivitu zamýšleného opatření¹⁸⁵.

Jiný důležitý dokument však státy s výjimkou Velké Británie přijaly již dříve, a to Komunitární chartu základních sociálních práv pracovníků na štrasburském summitu v prosinci 1989 ve formě deklarace (tedy právně nezávazný). Charta základních sociálních práv má vyjadřovat snahu o přikládání stejné důležitosti sociálním aspektům jednotného trhu jako aspektům ekonomickým. Uznává se, že garance sociálních práv v Komunitární chartě zůstává především odpovědností členských států (čl. 27), avšak komunitární prvek je do hry zatažen – Komise má každoročně předkládat zprávy o použití Charty (čl. 29) (Sociální charta. Přehled legislativy 2005).

Ve věci přistoupení k Evropské úmluvě se nakonec Rada v dubnu 1994 odhodlala z popudu Komise podat žádost k Soudnímu dvoru na vypracování posudku ohledně možnosti přistoupení ES k Evropské úmluvě. Státy byly rozpolceny v názoru, zda lze k přistoupení použít čl. 308 (tehdy čl. 235) Smlouvy o ES¹⁸⁶ (Šišková 2003: 135–138). Soudní dvůr možnost přistoupení k Evropské úmluvě za tehdy platné podoby Smlouvy o založení ES v posudku neshledal v souladu s primárním právem a Rada tedy ani nemusela o vlastním přistoupení rozhodovat. Obdobně Rada dlouho odmítala přijetí právně závazného katalogu práv, nicméně oba sporné body – možnost přistoupení k Evropské úmluvě i právně závazná Charta – se staly součástí podepsané, leč díky neúspěšným referendům ve Francii a Nizozemí neratifikované, Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Jelikož tuto smlouvu podepisovaly hlavy států a zástupci států se podíleli i na jejím přijetí, lze konstatovat, že v této oblasti došlo k výraznému posunu názorů. Podle závěrů summitu Evropské rady z Kolína v roce 1999 má Charta základních práv EU sloužit ke zviditelnění práv, která Unie chrání (Evropská rada. Kolín 1999: bod 45) a naznačit, že Unie vstupuje do nové fáze integrace.

Zajímavé je, že se Rada, stejně jako jiné instituce Unie, zabývá rovněž vnitřním monitoringem situace lidský práv v členských státech a od roku 1999 vydává Výroční zprávy o lidských právech, které však obsahují převážně zmínky o vývoji mimo Unii a vývoji v rámci Unie se taková pozornost nevěnuje. Státy ale vlastními výročními zprávami jasně signalizují, že nechtějí ponechat monitorování čistě na supranacionálních institucích.

Vnější rozměr aktivit EU sice není předmětem práce, ale je zajímavé vidět, o kolik aktivněji v oblasti lidských práv Unie navenek vystupuje. Rada také od roku 1998 vydala již pět dokumentů obecných zásad pro politiku vůči třetím zemím týkající se trestu smrti, mučení, dialogu se třetími zeměmi, dětí v ozbrojených konfliktech a ochránců lidských práv.

Na přelomu století lze vysledovat výrazně zvýšenou aktivitu Evropské unie na poli lidských práv, a to zejména navenek, když se Unie snaží etablovat na mezinárodní scéně jako významný hráč a jako protiklad k silovější politice Spojených států prezentuje, že nabízí politiku založenou více na hodnotách. Unie se v souladu s tímto tvrzením například zavazuje posílit proces začleňování cílů v oblasti lidských práv a demokratizace („mainstreaming“) do všech aspektů svých vnějších politik. To znamená, že „Evropská unie zajistí, aby otázka lidských práv, demokracie a právního státu byla zahrnuta do programu všech budoucích schůzek a jednání s třetími zeměmi na všech úrovních, ať se jedná o setkání ministrů, zasedání společných výborů nebo formální dialogy vedené předsednictvím Rady, trojkou, vedoucími misí nebo Komisí. Evropská unie dále zajistí, aby otázka lidských práv, demokracie a právního státu byla zahrnuta do programových diskusí a strategických dokumentů o jednotlivých zemích,"¹⁸⁷ (Rada EU 2001: 3). Ještě čerstvěji se v Závěrech Rady (pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy) z roku 2005, objevuje následující formulace: „Rada potvrzuje svůj závazek zahrnovat lidská práva a demokratizaci na agendu pro své každoroční diskuze o prioritách vnější politiky,“ (Rada EU 2005: 25).

Po institucionální stránce funguje v rámci Rady již od roku 1987 Pracovní skupina pro lidská práva (COHOM), jejíž pole působnosti bylo rozšířeno v roce 2003 tak, aby zahrnovalo všechny lidskoprávní aspekty vnější politiky EU (The 1987 COHOM Mandate: 1–4). Od ledna 2007 pak fyzicky existuje post Osobního zástupce pro lidská práva v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (dále jen SZBP) v rámci úřadu Vysokého zástupce pro SZBP (Rada EU 2007). Jak po institucionální stránce, tak po stránce aktivit a deklarací je zjevná v činnosti Rady převaha zahraniční dimenze. Toto tvrzení potvrzuje též rozbor Výročních zpráv o lidských právech, v nichž jasně rozsahem převažují pasáže věnované vnější činnosti Unie.

Jediné vnitřní téma, kterému se zprávy věnují pravidelně, představuje problematika rasismu a xenofobie, pro niž bylo v roce 1997 zřízeno speciální Monitorovací centrum EU pro rasismus a xenofobii¹⁸⁸, které mělo v popisu práce sběr a analýzu dat, informování o problematice a vytváření sítě expertů. Za zvýšenou aktivitou v oblasti boje proti rasismu stojí nový článek 13 Smlouvy o ES, přidaný Amsterdamskou smlouvou, který vedl i k tomu, že Evropská komise začala záhy připravovat komplexní akční plán pro boj s rasismem a rovněž dvě směrnice¹⁸⁹ (Výroční zpráva EU o lidských právech 2000: 14–15 a Výroční zpráva 2001: 14). V lednu 2000 navíc Rada a Parlament přijaly program Daphne pro prevenci proti násilí na dětech, mladistvých a ženách (Výroční zpráva EU o lidských právech 2001: 18). Rada se nicméně o celkové odpovědnosti za stav lidských práv uvnitř členských států vyjadřuje poměrně jasně – „ochrana a podpora lidských práv je v prvé řadě záležitostí samotných států“ (Výroční zpráva EU o lidských právech 2001: 11).

Rada však podniká rovněž kroky k nápravě disbalance mezi vnitřní a vnější politikou s relevancí pro lidská práva, když například v roce 2004 zmiňuje potřebu simultánní pozornosti pro vnitřní i vnější dimenzi lidskoprávní politiky EU a připomíná, že pro monitoring dodržování práv v členských státech a EU a pro vypracovávání zpráv a posudků byla v září 2002 zřízena Komisí na žádost Evropského Parlamentu Síť nezávislých expertů na základní práva (Výroční zpráva EU o lidských právech 2004: 8, 26).

Výroční zprávy o lidských právech výrazně přispívají k pochopení, jak vlastně Rada lidská práva charakterizuje – v souladu s Vídeňskou deklarací OSN z roku 1993 jsou lidská práva „univerzální, nedělitelná¹⁹⁰, nezávislá a vzájemně propojená“. Lidská práva a uznání lidské důstojnosti pak představují „základ svobody, spravedlnosti a míru ve světě“¹⁹¹ (Výroční zpráva EU o lidských právech 2000: 7–8). Sama Rada se za hlavního zastánce lidských práv v politice EU nepovažuje a tuto roli přiznává Evropskému parlamentu, když oceňuje zprávy, rezoluce, deklarace a Sacharovovu cenu, které Parlament vydává, respektive uděluje (Výroční zpráva EU o lidských právech 2000: 13). Navíc kladně hodnotí činnost Parlamentu jako fóra pro diskuzi o lidských právech a kontaktního místa pro nevládní organizace, jakož i jeho mise do zahraničí (Výroční zpráva EU o lidských právech 2001: 10).

Účelem obsahové analýzy závěrů zasedání Evropské rady je zachycení změny důležitosti a prostoru, jaké se problematice lidských práv při zasedání nejvyššího rozhodovacího orgánu Unie dostává. Rozbor více než devadesáti závěrů zasedání Evropských rad (Evropská rada. Město konání 1975 až 2006c) má zjistit, zda se změnilo postavení lidských práv na agendě summitů v souvislosti s jednotlivými smluvními novelizacemi. Očekávám, že s postupujícím prohlubováním ES/EU a s narůstáním „sociální dimenze“ ES/EU bude přibývat i lidskoprávní rétoriky.

Rovněž se zkoumá terminologie, jakou Evropská rada ve spojení s právy používá, a hledá se, jak jsou lidská práva odůvodňována a jaké generace práv se v závěrech zasedání objevují. Důležité jsou i rozdílné oblasti a okolnosti, v nichž se zmínky o právech objevují. Jak ve vnitřní¹⁹², tak v zahraniční dimenzi se vyskytují jednak pouze deklaratorní zmínky o politováních nad porušováním lidských práv například v Číně či nad rostoucím rasismem v členských zemích ES/EU, ale též instrukce odpovídající roli určovatele vývoje v Unii, které se nejen zmiňují o událostech, ale snaží se je i aktivně ovlivňovat skrze dialog a vnější politiku či prostřednictvím různých iniciativ v rámci Unie. Tyto naznačené body si klade analýza za cíl zpracovat.

Vůbec nejvíce a nejčastěji rozebírané lidskoprávní téma po dobu celé historie vydávání závěrů ze summitů Evropských rad představují vyjádření k situaci na Blízkém východě, zejména k právu Izraele na bezpečnou existenci a na druhé straně poukazování na práva Palestinců. Celkově se zdá, že Evropská rada schvaluje právo na sebeurčení, které se objevuje ve vícero případech.

Od Evropské rady v Dublinu v roce 1975 do roku 1980 se objevují zmínky o lidských právech spíše nahodile a většinou se omezují jen na deklaratorní vyhlášení, a to zejména navenek. Za zmínku z tohoto období stojí zejména bruselská Evropská rada z července 1975, na níž hlavy států vyjádřily odhodlání ke koordinovanému hlasování v OSN z důvodu ochrany lidských práv ve světě, a kodaňská Evropská rada z dubna 1978, na níž se o respektu k lidským právům hovoří jako o základu členství v ES a instituce se zavazují k dodržování základních práv při dosahování cílů ES.

V první polovině 80. let se odkazy na lidská práva objevují ve zprávách ze zasedání Evropské rady zcela pravidelně, avšak opět převládají deklaratorní odkazy na situaci mimo ES. Do závěrů se ale již stále častěji zařazují i zmínky o právech spjatých s volným pohybem v ES (práva pracovníků, svoboda usazování a poskytování služeb).

Roku 1986, tedy v období přijetí Jednotného evropského aktu, se poprvé objevují odkazy na právo azylu v ES a pravidelnou součástí závěrů zasedání zůstávají výzvy a konstatování ohledně porušování lidských práv zejména na Blízkém východě a stále častěji se rovněž rozebírá role lidských práv ve vztazích Východu a Západu a v rámci dialogu na půdě Konference pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (dále jen KBSE). Krátce po přijetí Jednotného evropského aktu se zhruba od roku 1988 začínají zasedání Evropské rady věnovat lidským právům soustavněji, formou celých pasáží o problematice a nejen letmých zmínek, a občas dokonce bývají do závěrů summitů zařazeny body pojmenované přímo „Lidská práva“. Po novelizaci primárního práva se rovněž v souvislosti s lidskými právy začíná zmiňovat sociální dimenze jednotného trhu a s tím související možnost zakotvení sociálních práv, přičemž hlavy států preferují formu deklarace (státy se tedy v této oblasti nechtějí právně zavazovat). Evropská rada přijímá na štrasburském summitu v roce 1989 ve formě deklarace Komunitární chartu sociálních práv pracovníků a Komise je vyzvána k vypracování akčního programu právě na téma sociální práva pracovníků.

Od začátku 90. let se závěry zasedání Evropské rady frekventovaně vyjadřují k situaci ve střední a východní Evropě a k podpoře lidských práv v tomto regionu, jakož i o dialogu na půdě KBSE. K deklaracím a již i snaze o aktivní zasahování do problematiky lidských práv ve vnější politice ES se přidává pravidelné zabývání se lidskými právy i na vnitřní scéně, a to na úrovni ES (nikoliv tedy na úrovni států, například kritizováním nedodržování práv v nějaké konkrétní zemi). Na dublinském summitu v červnu 1990 je označena za základní cíle integrace podpora práv, svobod a blahobytu, přičemž Evropská rada chce, aby připravovaná Unie byla v těchto oblastech aktivní. Poprvé se zmiňuje rovněž právo na čisté a zdravé životní prostředí v ES. Jak již bylo zmíněno, pasáže věnované lidským právům v závěrech předsednictví se výrazně zvětšují, četnost zmínek o lidských právech stoupá a prostor se dostává i dalším právům v rámci ES – například petičnímu právu a dalším právům v rámci evropského občanství. Velmi často se hlavy států vyjadřují ke komunitárním právům, tedy právům vyplývajícím z evropské integrace, jako je volný pohyb pracovníků a práva s ním související. Opětovně se vyskytují zmínky o právu na azyl, tedy problematiky spjaté s působností Maastrichtské smlouvy. Lucemburský summit z června 1991 se zajímá o implementaci sociálních práv a obsahuje i čtyřstránkovou Deklaraci o lidských právech, která pojednává zejména o aktivitách ES v oblasti lidských práv navenek a deklaruje zastávané hodnoty – univerzalitu a nedělitelnost lidských práv, práva menšin a respekt ke kulturní identitě, ochranu zvláště zranitelných a zmiňuje i svůj nástroj k zajištění respektu k lidským právům ve třetích zemích – klauzule lidských práv do smluv. Zasedání kodaňské Evropské rady v červnu 1993 přineslo známá „kodaňská kritéria“ pro přístup k Unii, z nichž jedno představuje i nutnost stability institucí garantujících lidská práva. Kodaňský summit se zabýval též právy menšin v Evropě a deklaroval ochranu všech osob v zemích ES/EU proti porušení základních práv a svobod zakotvených v ústavách a mezinárodních úmluvách, čímž na nejvyšší politické úrovni legitimizoval rozhodování Soudního dvora a jím užívané obraty.

Od poloviny 90. let se k výše naznačeným trendům a obsahovým „evergreenům“ přidávají poukazy na situaci lidských práv v Turecku (v souvislosti se stále hlasitěji artikulovanými požadavky této země o sblížení s EU), v bývalé Jugoslávii a ve Středomoří. V těchto případech nezůstává u deklarací a politování (jež se však objevují ve vztahu k událostem v různých částech světa nadále), ale Unie se snaží „měkkými“ způsoby dialogu a podpory občanské společnosti modelovat respekt k lidským právům ve zmíněných lokalitách dle svých preferencí a očekávání. Rok 1995 přináší též explicitní zájem o rovná práva a příležitosti mužů a žen, s nimiž musí být jednotný trh kompatibilní. Z hlediska lidských práv je relevantní rovněž bod „Podpora evropských hodnot“, jenž je součástí závěrů madridského summitu v prosinci 1995. Mezi evropské hodnoty patří podle hlav států i podpora lidských práv, která by měla být v Unii jasněji vyjádřena, přičemž se nastiňují varianty vlastní Charty a přístupu k Evropské úmluvě o lidských právech, jakož i možnost vnitřních sankcí státu Unie kvůli nedodržování lidských práv. Zařazení lidských práv na viditelnější pozici v agendě Unie mělo mezi státníky významnou podporu, protože v závěrech zmíněného summitu se explicitně uvádí, že jen jeden „z nás“ si myslí, že občanská práva zůstávají věcí států.

Od poloviny 90. let se rovněž začíná pravidelně objevovat v závěrech předsednictví právo na přístup k dokumentům, jež se týká institucí ES/EU – jedná se tedy o právo, které by měli mít jednotlivci nikoliv vůči státům, ale přímo vůči ES/EU, tudíž vůči nadstátní evropské úrovni.

Problematika vyjádření a posílení základních práv v rámci Unie se na agendě Evropské rady usadila a v tomto směru byla instruována i mezivládní konference, která pracovala na další změně primárního práva¹⁹³. Začínají se rovněž objevovat formulace o přiblížení občanů Unii skrze základní práva a prohlášení, že EU je založena na respektu k lidským právům. Rétorická snaha kulminuje v roce 1999, tedy v období vstupu v platnost amsterdamské revize primárního práva a těsně před otevřením další mezivládní konference. Kolínské zasedání Evropské rady v červnu 1999 se přímo zabývá problematikou možné existence Charty základních práv¹⁹⁴ v rámci Unie, zvažuje založení Agentury EU pro lidská práva a demokracii a rovněž zamýšlí v rámci společných strategií tématický program lidská práva a demokracii. Rétorika se dále stupňuje v Tampere 1999, kde Evropská rada formuluje ve svých závěrech mýtus, že evropská integrace byla od počátku založena na respektu k lidským právům. Začíná se rovněž zdůrazňovat potřeba analýz a evaluací na téma lidských práv a spolupráce s občanskou společností.

Obsahově je však velmi důležité, že se do popředí zájmu v souvislosti s lidskými právy pravidelně dostává nové integrační téma, a to problematika azylu, migrace, justičních systémů (uznávání rozsudků) a prevence zločinnosti. Evropská rada volá po celostním přístupu k migraci, zohledňujícím i lidská práva. Dalšími často opakovanými tématy – souvisejícími s právě aktuálním integračním tématem – zůstávají sociální práva a boj proti rasismu a xenofobii. Zde je na místě vyslovit důležitý poznatek formulovaný i na jiných místech práce – lidská práva jako celek nejsou v evropské integraci primárními, naopak, lidskoprávní souvislosti a požadavky se „roubují“ na aktuální vnitřní politiky a témata evropské integrace. Na druhé straně, Evropská rada je ve své podpoře práv konzistentní a pokud neexistuje shoda na přesunu pravomocí na supranacionální úroveň ohledně lidských práv jako celku, tak se jiná varianta než popsaná metoda ani nenabízí.

Evropská rada v Nice v prosinci 2000 jako svůj bod č. 1 stanovuje Chartu základních práv Unie a vyhlašuje další téma – potřebu modernizovat a zlepšit sociální práva pracovníků v ES, striktně respektovat rovnost pohlaví a bojovat proti diskiminaci. Po roce 2001 se pochopitelně řeší na Evropských radách vztah lidských práv a boje proti terorismu, přičemž Evropská rada deklaruje nutnost dodržování práv. S tématem boje proti terorismu je úzce spojena otázka evropského zatýkacího rozkazu, jenž je v závěrech summitů zmiňován. V rámci slavného laekenského zamyšlení nad budoucností evropské integrace se nastolují otázky právní závaznosti Charty a možnosti přistoupení k Evropské úmluvě o lidských právech.

Na začátku 21. století se postupně prosazuje jako nejvýznamnější lidskoprávní téma řešené summity Evropské rady téma justice a vnitra, a to v souvislosti s uznáváním rozsudků, jak civilních, tak i trestních, a významným zůstává též fenomén vztahu ochrany práv a boje proti terorismu. Zřizuje se Agentura pro lidská práva¹⁹⁵ a rovněž post Osobního zástupce Vysokého představitele pro SZBP pro lidská práva. Jen mimochodem, vlastní nařízení o zřízení Agentury je založeno na článku 308 Smlouvy o založení ES, což jen potvrzuje, že neexistuje obecná lidskoprávní politika¹⁹⁶. Kandidátské země jsou varovány, že v případě zhoršení úrovně ochrany lidských práv na jejich území může dojít k pozastavení přípravných jednání. Ve vnějších aktivitách Unie se závěry Evropské rady věnují reformě ochrany lidských práv v rámci OSN a deklarují spjatost (i dovnitř) respektu k lidským právům a trvale udržitelného rozvoje.

Co se terminologie týče, lze vysledovat používání pojmu lidská práva pro vnější aktivity Unie a pro vyjádření o situaci ve třetích zemích, zatímco výraz základní práva se užívá spíše dovnitř, a to většinou ve spojení s právními předpisy. Pokud se mluví o rovině principů, užívá se převážně pojmu lidská práva. Terminologie není však používána zcela konzistentně a přesně.

Podle závěrů summitů Evropských rad lze usuzovat, že Unie podporuje respekt ke všem generacím práv, často se vedle práv první generace zmiňují práva sociální, ale setkáme se i s odkazy na práva týkající se životního prostředí či na práva kulturní. Navenek se odkazuje rovněž na právo na sebeurčení. Zvláštní pozornost je upírána na akcentaci práv znevýhodněných skupin či, lépe řečeno, příslušníků skupin hodných ochrany – žen, dětí, Romů, spotřebitelů a podobně.

Jak několikrát bylo v této subkapitole konstatováno, aktivity Unie na vnitřní úrovni výrazně zaostávají za aktivitami na úrovni vnější. Vysvětlení se nabízí – na úrovni vnější si může Unie dovolit využívat zhruba stejných nástrojů, jaké jsou k dispozici v zahraniční politice států – sankční opatření obchodní povahy (Unie například vkládá do obchodních smluv a smluv o rozvojové pomoci klauzuli o lidských právech, dále se nabízí možnost obchodního embarga či jiných sankcí)¹⁹⁷ či vydávání různých rezolucí a politování (v anglickém jazyce nazýváno příhodně naming and shaming). Unie má ještě navíc vůči ne-členským evropským státům, které chtějí k Unii přistoupit, silný „bič“ v podobě lidskoprávní kondicionality (možnost přistoupení, jen když stát dodržuje lidská práva tak, jak si přeje Unie).

V rámci vnitřních aktivit Unie je rovněž namístě položit si otázku, proč se členské státy rozhodly řešit na supranacionální úrovni právě otázky sociálních práv, boje proti rasismu a prevence proti násilí na dětech, mladistvých a ženách. K sociálním právům nutno podotknout, že se nejedná o všeobecnou pravomoc, nýbrž jen o omezenou pravomoc, která vzniká v souvislosti s volným pohybem osob pracovníků. S volným pohybem může částečně souviset i aktivita v oblasti boje proti rasismu a xenofobii, protože s uvolněním pohybu osob může dojít k pohybům obyvatelstva v rámci Unie, proto se poskytují prostředky právě na boj proti rasismu¹⁹⁸. Patrně vhodnější odůvodnění, které pokrývá jak problematiku rasismu, tak i násilí na dětech, mladistvých a ženách však nabízí charakter upravované problematiky. Jak rasismus, tak i násilí na zvláště ohrožených skupinách osob představují témata, na nichž se vlády bez problémů shodnou, a to mezi sebou navzájem i s veřejností. Navíc právě v těchto oblastech se výrazně aktivizují nevládní organizace, které působí jak na vlády, tak i na supranacionální instituce a tím se vytváří silná nátlaková síť na státy. Jedná se tedy o společné problémy, ohledně nutnosti jejich řešení panuje konsenzus a Unie navíc do záležitostí nikterak autoritativně nezasahuje, ale poskytuje spíše prostředky a podporu, a to vše za výrazného iniciativního přispění supranacionálních institucí.

5.3.12 Činnost lidskoprávních nevládních organizací na úrovni EU

Země Evropské unie bývají považovány ve srovnání s jinými oblastmi světa, co se dodržování lidských práv týče, za ty nejméně problémové, ovšem kritika se nevyhýbá ani jim. Prostor pro mezinárodní nevládní lidskoprávní organizace se tak zřejmě otevírá v následujících oblastech – v tlaku na Unii, aby vystupovala v roli rázného a hlasitého zastánce lidských práv ve své vnější činnosti, aby došlo ke zlepšení situace v oblastech, kde je situace z pohledu nevládních organizací nedostatečná. A také v tlaku na Unii, aby svou činností pomáhala zajišťovat konformitu s lidskoprávními požadavky ve svých členských státech¹⁹⁹. Na základě těchto předpokladů lze odvodit následující preference lidskoprávních nevládních organizací – silná EU, která dokáže nalézt pevnou shodou na podobě lidských práv a jedním hlasem je aktivně podporuje ve své zahraniční politice. Směrem dovnitř, vůči sobě samé a členským státům, by pak Unie měla disponovat silným monitorovacím a kontrolním mechanismem, mít vlastní Chartu základních práv a přistoupit k Evropské úmluvě o lidských právech, aby se umožnil i externí dozor nad aktivitami Unie. Takové preference se shodují s preferencemi nadnárodních institucí – Komise a Parlamentu, nicméně narážejí na tradiční doménu států, které se nebudou chtít vzdávat své rozhodující role ve vztahu k jednotlivcům pod svou jurisdikcí.

Výše uvedené předpoklady naplňuje například doporučení Kanceláře EU Amnesty International pro portugalské předsednictví z června 2007. Amnesty volá po silné lidskoprávní politice, a to zejména směrem navenek. Dovnitř pak Amnesty doporučuje zefektivnit roli Agentury EU pro lidská práva a sladit vnitřní politiku s vnější (Amnesty International – EU Office 2007a: 3–4). Amnesty International podporuje právně závaznou Chartu základních práv EU a výrazně preferuje jednotnou závaznost pro členské státy bez možnosti členského státu na Chartě a jejích právech neparticipovat (Amnesty International – EU Office 2007b). O nutnosti silného hlasu ve prospěch lidských práv v zahraniční politice Unie se zmiňuje i výkonný ředitel Human Rights Watch²⁰⁰ Kenneth Roth, který kritizuje současnou převahu nutnosti shody v Unii nad efektivností, která odsuzuje jakoukoliv zahraniční aktivitu v oblasti lidských práv pouze na úroveň nejnižšího společného jmenovatele (Roth 2007: 17–19, obdobně i HRW 2007b).

Nakolik se prozatím (ne)daří naplňovat preference nevládních organizací proti vůli členských států demonstrativně prokazuje srovnání návrhů nevládních organizací ohledně Agentury EU pro základní práva s konečnou podobou nařízení o zřízení Agentury (Nařízení Rady (ES) č. 168/2007 ze dne 15. února 2007). V nejdůležitějších bodech týkajících se Agentury²⁰¹ se názory členských států a institucí zcela rozcházely s názory nevládních organizací, přičemž nakonec schválené nařízení je samozřejmě v souladu s názory prvně jmenovaných (Zpráva Komise ES o hodnocení účinků 2005: 23).

Na druhé straně, uvádí se, že díky inkluzi nevládních organizací do průběhu mezivládní konference, z níž následně vzešla Amsterdamská smlouva, se dosáhlo zviditelnění lidských práv ve smlouvě samé (Laffan – Mazey 2006: 45). Zvláště patrná měla být role nevládních organizací při přijímání článku 6a (nyní 13) Amsterdamské smlouvy, který zavádí normotvornou pravomoc Společenství v oblasti boje proti diskriminaci (Bell 2000: 79). Státy sice přesun rozhodovací pravomoci odsouhlasily, nicméně do znění zařadily požadavek jednomyslnosti, což znamená, že pokud stát s daným návrhem nesouhlasí, tak neprojde. Supranacionální instituce tudíž mohou spolu s nevládními organizacemi mít podíl na zařazení problematiky na agendu, nicméně o konkrétním obsahu rozhodují samy státy.

Unie tedy poskytuje inkluzívní fórum pro návrhy nevládních organizací, které se mohly svými připomínkami a názory účastnit již například přijímání Charty a úzce spolupracují s Evropským parlamentem²⁰². Názory nevládních organizací, pokud nejsou v harmonii s pozicemi států a institucí, však nemají ve výsledné podobě zamýšlený efekt. Jak ukázal příklad Agentury, supranacionální instituce podporují stanoviska nevládních organizací pouze tehdy, pokud chtějí posílit rozhodování na supranacionální úrovni či dále Unii institucionalizovat. Avšak v případě, že by navrhovaný nový orgán (například Agentura) měl mít výraznější pravomoci, supranacionální instituce s nevládními organizacemi nesouhlasí a podporují stanovisko států.