DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

1.1 Vymezení problému, hypotézy a metody

Základní otázky práce zní – jak a proč se dostala oblast lidských práv do sféry zájmu původně primárně ekonomicky zaměřených Evropských společenství (dále jen ES) a kteří aktéři se o tento posun zasloužili? V zakládajících smlouvách jednotlivých společenství není o problematice lidských práv žádná, byť jen vzdálenější zmínka, a přitom za půl století od založení tří společenství se usiluje o zařazení právně závazné Charty základních práv Evropské unie do primárního práva. Jak lze tento posun vysvětlit?

V této souvislosti připomínám, že se pohybujeme v oblasti velmi citlivé, v oblasti úpravy výkonu pravomocí státu ve vztahu (zejména) ke svým občanům, kterou lze nazvat oblast vysoké politiky, již mají státy tendenci rozhodovat samy, bez ingerence supranacionálních mechanismů. Obecně se má za to, že k ochraně lidských práv jsou právě státy nejvhodnějším subjektem, avšak stále více pronikají do problematiky lidských práv i nestátní aktéři.

Základní předpoklad výzkumu vychází z racionalistické institucionální logiky, že každý aktér sleduje racionálně své zájmy a v souladu s nimi usiluje o svůj co největší vliv na rozhodování. Z hlediska klasifikace aktérů na intergovernmentální a supranacionální představuje racionalistický přístup ke studiu evropské integrace vhodnou volbu. Supranacionální instituce permanentně usilují o svůj co největší vliv, tedy o co největší přenos rozhodovacích a kontrolních pravomocí v co nejvíce oblastech, které by na ně státy přenesly. Státy takto „věčně“ fixované preference nemají, rozhodnutí o přenosu pravomocí se děje v rámci strategických voleb ohledně jednotlivých politik. Nicméně státy se samotným přenosem rozhodovací pravomoci na supranacionální úroveň svého vlivu na rozhodování nezbavují, proto vůbec může k přenosu pravomocí docházet. Pokud se například stanoví podmínka jednomyslnosti, zůstávají státy maximálními ovlivňovateli rozhodování. V otázkách „životních“ funkcí států neboli v otázkách vysoké politiky státy budou preferovat udržení výhradního či co nejvyššího vlivu na rozhodování.

V souladu s racionálním předpokladem stanovuji první hypotézu, že v oblasti lidských práv členské státy EU nechtějí přenášet pravomoci či jejich výkon na nadnárodní úroveň, ale snaží se ponechat si co největší vliv ve své sféře působnosti. Přitom pokládám za jakousi danou, statickou složku analýzy, že stát, není-li k tomu výrazně tlačen vnějšími okolnostmi, nebude přenášet pravomoci v oblasti základních práv na evropskou úroveň. Zdůrazňuji, že kromě případů, kde je nutné studii zasadit do kontextu, se práce nezabývá vnější politikou ochrany lidských práv, ale zaměřuje se výhradně na vnitřní dimenzi lidskoprávních aktivit v rámci ES/EU. V rámci vnitřní dimenze nacházím dvě roviny lidskoprávních aktivit EU a jejích institucí – jednak rovinu, kdy je porušovatelem práv stát, a také rovinu, kdy lidská práva porušuje sama instituce ES/EU. Mám za to, že státy se budou zdráhat vzdát se pravomocí zejména v rovině, kde se supranacionální úrovni poskytuje normotvorná a kontrolní moc nad úrovní státní. Ve druhé rovině, kterou představuje lidskoprávní kontrola vůči EU jako takové, mohou být státy poněkud svolnější vůči aspiracím EU o vyvíjení činnosti s relevancí pro lidská práva (například vůči snaze o přijetí Charty základních práv). První hypotézu ověřuji prostřednictvím analýzy změn primárního a sekundárního práva a návrhů na jejich změnu.

Dynamickou složku vývoje lidskoprávní činnosti ES/EU, a tedy onu složku, která by se zasloužila nejvíce o případný posun, tvoří aktivita supranacionálních institucí EU (Soudní dvůr, Komise, Parlament). Druhá hypotéza tedy zní, že supranacionální instituce usilují o co nejvyšší vliv v lidskoprávní činnosti, a proto tlačí na členské státy, aby jim povolily aktivitu v oblasti lidských práv. Předpokládám, že dochází ke vzájemné podpoře supranacionálních institucí, jejichž sdílený zájem představují co největší pravomoci na nadnárodní úrovni, čímž se zároveň zvyšuje důležitost jednotlivých nadnárodních institucí. Hypotézu ověřuji prostřednictvím rozboru aktivit jednotlivých institucí.

Z hlediska důležitosti aktérů tvrdím, že (třetí hypotéza) státy sice zůstávají rozhodujícími subjekty, určujícími pravidla, nicméně supranacionální instituce jsou schopny svou aktivitou způsobit změnu pravidel. Obsah nových pravidel určují opět státy, avšak supranacionální instituce využívají nového statu quo k jeho opětovnému posunutí a spirála se takto vždy dostává na novou úroveň¹.

Poslední hypotéza se týká důvodu zařazování problematiky lidských práv na agendu Unie. Tvrdím, že ochrana lidských práv není z pohledu států, ani z pohledu supranacionálních institucí využívána (primárně) jako cíl sám o sobě, ale (zároveň) jako prostředek k podpoře vlastních zájmů. K ověření čtvrté hypotézy opět rozebírám aktivity jednotlivých aktérů a pokouším se nalézt zejména v sekundární literatuře motivy k jejich krokům. Z hlediska dokazatelnosti se jedná o hypotézu nejproblematičtější, používá se pouze nepřímých důkazů, poznatků sekundárních zdrojů a interpretace pramenů.

Všechny hypotézy spolu úzce souvisejí a navazují na výchozí racionalistický předpoklad. První dvě hypotézy se vztahují k dlouhodobé tendenci chování aktérů mezivládní a nadnárodní úrovně a třetí k dlouhodobým výsledkům interakce obou úrovní. Čtvrtá hypotéza poukazuje na důvody zařazení lidských práv na agendu ES/EU.

Při zpracování práce se používá empiricko-analytického přístupu a využívá metod různých oborů, zejména právní vědy a politologie. Text vychází z velké části z primárních zdrojů, jejichž obsahová analýza by měla pomoci posoudit vliv jednotlivých aktérů na případné posuny ve zkoumané problematice. Posuny samotné demonstruji na základě komparace právních textů. Preference a názory aktérů vyvozuji z různých výročních zpráv, deklarací a postojů a následně je konfrontuji s daným posunem v právní úpravě. Zkoumá se tedy lidskoprávní aktivita v podání jednotlivých aktérů (Komise, Evropský parlament, Soudní dvůr, Rada EU a Evropská rada) ve snaze zachytit jejich roli při posunech v lidskoprávní problematice v rámci EU. Posléze se ve vztahu ke stanoveným hypotézám určuje, zda v oblasti lidských práv stále v Unii dominuje vliv států a také do jaké míry se daří supranacionálním institucím prosadit své preference. Pro zjišťování motivace jednání jednotlivých aktérů se využívá rovněž poznatků ze sekundárních zdrojů. Důležitou součást práce tvoří systémový rozbor působení lidských práv v jednotlivých úrovních vlády a také vztahů mezi jednotlivými úrovněmi.

Téma lidských práv má sice výrazné normativní souvislosti, nicméně ty práci samotnou neovlivňují, empiricky se totiž zkoumají zejména procesy zařazování lidských práv do činnosti Unie a role aktérů. Z hlediska analýzy je důležitý především proces a jeho výsledek. Výchozí racionalistický předpoklad rovněž není normativně zatížen.

Při řešení hlavní otázky zmíněné výše se práce zabývá i dalšími „podotázkami“ či lépe řečeno sekundárními otázkami, které se nevyhnutelně v průběhu práce objevily a bylo třeba je zodpovědět. Patří mezi ně snaha o nalezení koncepce lidských práv, kterou EU prosazuje a její případné proměny v čase; dále pochopení používání pojmů „lidská práva“ a „základní práva“ ze strany EU, které se zdají být používány nekonzistentně. V neposlední řadě se práce pokusí posoudit, zda činnost EU v oblasti ochrany lidských práv může být považována za koherentní politiku a jaké vlastně existují pro EU na tomto poli možnosti. S tím se úzce pojí otázka, zda Evropská unie vůbec může vystupovat v roli aktéra v oblasti lidských práv, když se tato problematika až doposavad vztahovala především ke státům. Jinými slovy, lze lidskoprávní diskurz rozšířit na nestátní aktéry? To představuje aktuální otázku zejména právní vědy posledního desetiletí, ke které by měla předkládaná disertační práce rovněž přispět.

V textu se rozlišuje mezi supranacionálními (nadnárodními) a intergovernmentálními (mezivládními) aktéry. Za supranacionální aktéry či instituce jsou považovány Komise, Evropský Parlament a Soudní dvůr, tedy instituce působící v rámci Unie a představující „evropský zájem“. Jako intergovernmentální aktéři vystupují státy, které v rámci Unie prosazují své zájmy v Radě EU a v Evropské radě.

Pojem integrace se v textu chápe v jeho třídimenzionálním pojetí – jako proces, v němž a) jsou na úrovni EU regulovány nové politiky (sektorová integrace – broadening – integrace politik), b) se kompetence stále více sdílí mezi státy EU nebo se delegují na autonomní supranacionální instituce (vertikální integrace – deepening – integrace (transfer) rozhodovacích kompetencí), c) EU expanduje teritoriálně (horizontální integrace – widening) (Schimmelfennig – Rittberger 2006: 74–76). K započetí procesu integrace je třeba všech jeho tří dimenzí – nejméně dva státy (horizontální integrace) se domluví na sdílení kompetencí (vertikální integrace) v dané politice (sektorová integrace). Následně o integraci hovoříme i v případě byť jen jedné dimenze, obvykle spojené s daným adjektivem.

Největší problém při vymezení působí pojem lidská práva, který je chápán velmi nejednotně. Navíc snaha o nalezení obsahu, který Evropská unie tomuto pojmu přikládá, představuje součást vedlejších cílů práce a rozebírá se také v rámci kapitoly věnované studiu lidských práv. Lidská práva vymezuji nejobecněji jako požadavky, směřující k ochraně lidského života a důstojnosti. Konkrétní obsahové vymezení nabízejí listiny práv států a mezinárodní úmluvy o lidských právech.

Některé metodologické otázky jsou řešeny v rámci jednotlivých kapitol. Stejným způsobem se text vypořádává i s frekventovanými terminologickými obtížemi. Při provádění výzkumu a psaní práce se autor opíral o metodologická a publikační doporučení následujících děl – Disman (2005), Harrison (2001), Hendl (2005), Landman (2006) a Šanderová (2006).