DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

5.5 Modely vztahů koncentrace moci na úrovních vlády k lidským právům²⁰⁶

V úzké návaznosti na problematiku spřízněnosti norem následuje klasifikace vztahu k lidským právům z hlediska jednotlivých úrovní vlády. Klíčové pojmy představují normotvorba, soudní moc a oblasti působnosti; jednotlivé modely prezentuji na příkladech unitárního státu, federace, supranacionální entity a mezinárodní organizace.

Nejkompaktněji vystupuje ze všech prezentovaných modelů unitární stát, který má jednu nejdůležitější rovinu vlády, a přestože mohou existovat i další roviny (v souladu s vnitřním správním členěním), nejsou s to konkurovat rovině centrální. Lidskoprávní normy vznikají výhradně na centrální úrovni a v případě sporu o výklad podává závaznou interpretaci ústavní soud. Dalekosáhlejší spory mezi jednotkami a centrem by neměly vůbec vznikat, protože pravomoc je zcela jasně rozdělena, a to ve prospěch centra. Rovněž významné odchylky se mezi jednotlivými částmi území nepředpokládají.

V rámci federace reálně existují na rozdíl od unitárního státu roviny vlády. Vztah moci k lidským právům je v obecné působnosti řešen na federální úrovni vlády, existuje federální listina práv, která v nejobecnější rovině určuje hlavní („základní“) práva, která sdílí všechny jednotky v rámci federace. V rámci povolených mantinelů však mohou mezi jednotkami federace existovat významné rozdíly (např. ohledně trestu smrti v USA). Ohledně ústavních práv zakotvených na federální rovině judikuje nejvyšší soud.

Na rozdíl od federace vychází v případě supranacionální entity moc z roviny státu, který má v oblasti lidských práv obecnou působnost. Rozhodování o některých specifických právech však může být převedeno v rámci permanentního přenosu pravomocí pro výkon politiky na úroveň supranacionální (v případu EU například rozhodování o určitých aspektech rovnosti)²⁰⁷. V takovém případě přenesených pravomocí závazně judikuje supranacionální soudní orgán, mimo přenesené pravomoci realizují své pravomoci orgány států.

V případě mezinárodní organizace se dá stěží mluvit o rovinách vlády, protože ta zůstává ve vztahu k mezinárodní organizaci v rukou státu a pouze z jeho vůle může dojít k dohodě na určitých standardech na mezinárodní úrovni, jejichž plnění může být z mezinárodní úrovně kontrolováno, nicméně skutečná vykonatelnost stále zůstává na vůli státu. Ve vztahu k mezinárodní organizaci se nejedná o přenos pravomocí, navíc státy schvalují každou smlouvu jednotlivě, nejedná se tedy o rozhodování na permanentní bázi jako v případě supranacionální entity.

5.6 Konsekvence normativní blízkosti a koncentrace moci v případu Evropské unie a jejích členských států

Předchozí subkapitoly prezentovaly, že alespoň podle míry odhodlanosti k ratifikaci a podepisování mezinárodních úmluv se členské státy Unie mírně liší, a to zejména, co se sociálních práv a práv menšin týče. Ostatně důkazy ohledně nejednoty názorů v přístupu k sociálním právům se nacházejí již výše v textu a například jako jeden z hlavních důvodů, proč nebyla Charta základních práv schválena jako právně závazná, se uvádí neshoda mezi státy ohledně sociálních práv (zejména mezi Velkou Británií a Irskem a zbytkem Unie). Za daného stavu, kdy státy zůstávají „strážci smluv“ a rozhodujícími subjekty v rámci Unie, je na místě ptát se, zda by měla všeobecná lidskoprávní pravomoc Unie, a tím pádem i plnohodnotná politika, smysl. Vhodné je v tomto případě oddělení vnitřní a vnější politiky Unie.

Vnější lidskoprávní politika Unie působí poměrně kompaktně a celistvě, podařilo se prosadit její aspekty (tzv. mainstreaming) prostřednictvím lidskoprávních klauzulí a kondicionality do dalších zahraničních politik Unie, jako jsou například společná zahraniční a bezpečnostní, obchodní, rozvojová, politika sousedství či rozšiřování a Unie se snaží podporovat dialog a občanskou společnost takřka po celém světě. Ve většině případů se jedná o poměrně jednoznačné záležitosti, ale naleznou se samozřejmě i situace, kdy se shoda ohledně postupu v zahraniční politice s relevancí pro základní práva hledá složitěji – například v případě přístupu Unie ke Kubě (The Economist 2007: 26), který se úzce dotknul i dlouhodobého zaměření politiky České republiky. Lidskoprávní aktivity v jednotlivých případech zahraniční politiky tedy budou odvislé od zahraniční politiky samé, jinými slovy, shoda na konkrétním postupu ve vnější politice s lidskoprávní relevancí se odvíjí zejména od konsenzu na politice samé. Přijetím nadnárodní společné zahraniční politiky by se pochopitelně vyřešil i problém vnější lidskoprávní politiky, před tímto krokem lze naprosto jednotnou vnější politiku vzhledem k různorodosti zahraničněpolitických preferencí jednotlivých členských států předpokládat jen stěží, což však neznamená, že většinou se státy neshodnou na společném postupu.

Dovnitř je situace o to komplikovanější, že se vůle států obrací skrze unijní rozhodovací mechanismus přímo vůči nim samým. Rozhodování (a potažmo i judikování) o některých nekontroverzních aspektech lidských práv se již podařilo přesunout na evropskou úroveň – například problematiku rovnosti, nicméně na rozdíl od vnější politiky zůstává drtivá většina lidskoprávní agendy na domácí úrovni. Z hlediska alokace obecné lidskoprávní pravomoci se v současnosti nejeví vhodné, aby došlo k přesunu na vyšší úroveň. Státy projevují jisté odlišnosti, co se týče obecného přístupu k lidským právům (míra akceptace sociálních práv) i konkrétních praktik, které jsou však řešitelné při dodržení podstaty práva poskytnutím prostoru k uvážení. U členských států Unie existují přirozené rozdíly ve vztahu stát – občan dané tradicemi typickými pro ten který stát. Země Unie navíc nepatří ke státům, jež by měly z hlediska porušování práv vážné problémy, ať už v očích mezinárodních kontrolních orgánů či z hlediska zpráv nevládních organizací²⁰⁸. V případu všeobecné shody na určitém právu a přínosu řešení daného problému na nadnárodní úrovni při dodržení principů subsidiarity a proporcionality však nic nebrání, jak praktické případy ukazují, přenosu rozhodovacích pravomocí na vyšší úroveň. Stejně tak lze využít institutu posílené spolupráce pro státy, které se chtějí v dané otázce hlouběji integrovat. I při přenosu rozhodování na nadnárodní úroveň však stále zůstává samo vynucení na úrovni národní. V případě porušení práv na národní úrovni mimo kompetenci Unie se v případě neposkytnutí ochrany může jednotlivec dovolat nápravy u mezinárodních kontrolních mechanismů, typicky u Evropského soudu pro lidská práva. Od účinnosti Amsterdamské smlouvy se ve výjimečných případech nabízí též procedura podle článku 7 Smlouvy o EU, která poskytuje Unii a jejím členským státům kontrolní pravomoci vůči vnitrostátním porušením lidských práv, která mohou v případě významného lidskoprávního excesu členského státu vyústit v sankci v podobě pozastavení práv. Unie se tímto chrání proti situaci, kdy by se jeden stát dopouštěl trvajícího a závažného porušování lidských práv a ostatní členové Unie by vůči tomu byli bezmocní. Na druhé straně, dané ustanovení by se mělo využívat skutečně jen v případech excesivních a má především preventivní charakter.

Další významnou otázkou je, kdo ohlídá v lidskoprávních aktivitách Evropskou unii. Prozatím leží kontrolní povinnosti na Soudním dvoru, nicméně již podpisem Smlouvy o Ústavě pro Evropu členské státy stvrdily vůli přistoupit k Evropské úmluvě o lidských právech a podřídit se vedle interního kontrolního mechanismu i hodnověrnější kombinaci interní a externí kontroly (Smekal 2007b). Za nejlepší řešení z pohledu kontroly lidských práv tedy považuji kombinaci přistoupení k Evropské úmluvě (externí kontrola) a z důvodu právní jistoty i přijetí závazné Charty EU²⁰⁹, přičemž přistoupení k Evropské úmluvě preferuji před závaznou Chartou, protože aktivity Unie by se dostaly pod externí kontrolu, již pokládám za nejdůvěryhodnější.

Vlastně klíčovou koncepční otázku lidskoprávní politiky EU představuje dotaz, co by vlastně EU dělala navíc ve srovnání se současným stavem? V oblasti vnější politiky lidských práv se opět objevuje podmíněnost koherentní lidskoprávní politiky jednotnou zahraniční politikou. V oblasti vnitřní se nabízejí povětšinou možnosti směřující výrazně k centralizaci rozhodování o lidských právech, což však nemusí být, jak ukazuje předchozí rozbor, vhodné. Výjimku představuje snad jen zřízení speciálního komisaře či generálního ředitelství pro lidská práva. Při současných pravomocech Unie pro lidská práva by tato nová funkce znamenala například zviditelnění problematiky práv v Unii a pravděpodobně i tlak na řešení lidskoprávních problémů členských zemí, o nichž by komisař patrně referoval. Další možnosti posílení lidskoprávních aktivit Unie můžeme rozdělit na otázky normotvorby a aplikace norem a její kontrolu. V oblasti normotvorby by posílení supranacionální úrovně znamenalo přesun části legislativní činnosti na úroveň Unie. Při menší míře centralizace rozhodování by došlo k přenosu pouze tvorby norem ohledně vybraných aspektů problematiky lidských práv²¹⁰ (jak se to ostatně v alespoň minimální míře děje), při úplné centralizaci by došlo k naprostému přenosu legislativní činnosti v oblasti lidských práv na unijní úroveň.

Co se týče kontroly dodržování standardů lidských práv v činnosti unijních institucí a států v případě provádění evropského práva, to si již v současnosti osobuje Soudní dvůr (ale srov. pasáž rozebírající jeho „souboj“ s ústavními soudy), tudíž jako příklad prohloubení evropské role by v úvahu připadala soudní kontrola, týkající se všech aktů členských států, tedy nejen těch při provádění evropského práva. Unijní soudní kontrola by se v takovém případě vměstnala mezi současnou úroveň ústavní a úroveň Evropského soudu pro lidská práva v problematice, kterou pokrývá Evropská úmluva o lidských právech. V oblasti, kterou Evropská úmluva o lidských právech nepokrývá (například sociální práva), ale existovala by v ní závazná unijní norma (například právně závazná Charta základních práv EU), by funkci poslední instance plnil Soudní dvůr.

Z variant příkladů přenášení pravomocí v oblasti lidských práv vyplývá, že většina zbývajících možností, jak posílit aktivity EU v oblasti lidských práv výrazně směřuje k centralizaci rozhodování a kontroly. Výjimku představují aktivity typu vytvoření speciálního komisaře pro lidská práva či zřizování agentur pro sběr informací a expertízu, navyšování rozpočtů pro boj s problémy, které mají lidskoprávní relevanci, například s rasismem; v těchto případech však nedochází k přímému přenosu pravomoci lidských práv na unijní úroveň, pouze k posílení lidskoprávních aktivit a role lidských práv v Evropské unii. I takové posílení lidskoprávního aspektu uvnitř úrovně supranacionální bez přenosu pravomocí z úrovně státní má praktické dopady na vnitrostátní situaci. Vydáním zprávy unijní lidskoprávní agentury ohledně katastrofální úrovně toho kterého práva v libovolném členském státu dochází ke tlaku na korekci chování státu, a to i bez formálního přenosu pravomocí. Třebaže by tedy nedošlo k formálnímu přenosu rozhodovacích a kontrolních pravomocí, jakákoliv další lidskoprávní institucionalizace na unijní úrovni může znamenat tlak na úpravu vnitrostátního jednání státu.