DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

5.3.3 Spillover potenciál a lidská práva

Za důležitou považuji pro vysvětlení proniknutí problematiky lidských práv do spektra zájmů ES/EU diskuzi o využití nefunkcionalistického konceptu spillover, který předpokládá, že integrace v ekonomické oblasti se za pozitivní participace supranacionální autority „přelije“ do oblasti politické. V souladu s tím by mělo dojít i k odpovídajícímu přesměrování působení zájmů z úrovně národní na úroveň nadnárodní. Podle Haase s Lindbergem by měla být integrace díky efektu spillover lineárním progresivním fenoménem (Rosamond 2000: 63). Ve spojitosti s lidskými právy se lze tázat: dochází k neustálému prohlubování integrace v oblasti lidských práv? Přesměrovávají zájmové skupiny svou aktivitu na nadnárodní úroveň? Nakolik je mezivládní instituce v rámci ES/EU (Rada) přístupná návrhům nadnárodních institucí a vůči preferencím zájmových skupin? Shrnující otázka zní – nakolik se uplatňuje efekt spillover v praxi? Je tedy neofunkcionalistický předpoklad v oblasti lidských práv vhodný pro vysvětlení integrace? V dalších pasážích textu rovněž nejprve posoudím, nakolik lze postupný zájem ES/EU o lidská práva vůbec označit za produkt efektu spillover.

Pro analýzu vývoje vztahu ES/EU k lidským právům je přínosné prodiskutovat spillover potenciál lidských práv, protože reálný posun od praktické neexistence po uznání nutnosti ochrany základních práv totiž přímo vybízí k aplikaci tohoto konceptu. Původně se o lidských právech vůbec Smlouvy nezmiňují a instituce rovněž ne. Průlom činí až Soudní dvůr, jenž však není tou vedoucí a koordinující supranacionální autoritou, o níž se zmiňují neofunkcionalisté. Stejně tak nedochází v případě lidských práv k žádnému transferu loajalit ze strany transnacionálních aktérů směrem na evropskou úroveň. Velké mezinárodní nevládní organizace zabývající se lidskými právy jako Amnesty International, Human Rights Watch či Transparency International sice věnují ES/EU jako celku jistou pozornost, ale jejich primární zájem směřuje vůči státům. Dílčích úspěchů dosahují až na konci 20. století nevládní organizace prosazující boj proti diskriminaci, který je zařazen prostřednictvím amsterdamské revize do primárního práva. Nicméně jedná se o velmi limitovaný výsek lidskoprávní problematiky a státy si v něm navíc ponechávají velmi vysokou kontrolu (jednomyslnost).

Za pomoci výše zmíněného dovozuji, že prvotní zájem o lidská práva ze strany institucí ES/EU není výsledkem neofunkcionalistického konceptu spillover¹⁰⁸, kdy se spolupráce v jedné politické oblasti rozlévá nevyhnutelně do další; ale je dán spíše charakteristikou lidských práv jakožto průřezového fenoménu, který se dotýká téměř všech lidských aktivit. Takový typ aktivit nelze podřadit pod nejznámější subkategorie konceptu spillover¹⁰⁹, protože nedochází ani k rozšíření integrace do další oblasti, ani ke slaďování standardů¹¹⁰ nebo k přesunu loajalit aktérů. V případě lidských práv lze tudíž uvažovat maximálně o označení jako automatický spillover – v prvních fázích nedochází ke vzniku žádné lidskoprávní politiky, pouze k uznání ze strany Soudního dvora, že bude respektovat lidská práva.

Tradičně je ochrana práv spojena se státem a stát je za jejich dodržování odpovědný. Právní předpisy vzešlé ze supranacionální úrovně mohou do lidských práv zasáhnout, avšak primárním odpovědným stále zůstává stát. Aby si nadnárodní úroveň zachovala svůj vliv, legitimitu a zejména koherenci systému, k jejímuž výraznému ohrožení by mohlo vlivem nestejné aplikace norem dojít (protože každý stát a jeho soudy by si vykládaly evropské právní předpisy v souladu se svými vnitrostátními akty pro ochranu lidských práv, což by zřejmě vedlo ke značnému partikularismu), deklaroval Soudní dvůr vázanost ES a jejích právních aktů standardy ochrany lidských práv. Judikáty Soudního dvora posléze tlačí Komisi, jež má v ES iniciační pravomoc, i legislativní instituce, aby se i na evropské úrovni přijímaly akty v souladu s požadavky lidských práv. ES/EU se tudíž záměrně sebeomezuje – limituje svou působnost dobrovolným dodržováním lidskoprávních standardů, aby udržela svůj význam a rovněž legitimitu. Lidská práva vstupují do sféry ES v reakci na vnější situaci, a to zpočátku skrze Soudní dvůr, nikoliv skrze záměrnou normotvorbu. Spillover potenciál lidských práv tedy celkově oslabuje jejich ústavní povaha a tradiční spjatost se státem, nejisté zvýšení efektivity při přenosu pravomocí na supranacionální úroveň, nízká iniciační aktivita Komise v této oblasti a zejména nedostatečně silné společenské a ekonomické zájmy, které by přenos rozhodovací pravomoci účinně podporovaly.

5.3.4 Vývoj judikatury Soudního dvora

Po zlomovém judikátu Stauder pokračuje Soudní dvůr v potvrzování navozeného trendu a ubezpečuje, že „(…) respektování základních práv patří k obecným právním principům, jejichž ochrana je úkolem Evropského soudního dvora.“ (Internationale Handelsgesellschaft 11/70, bod 4, cit. dle Pítrová – Pomahač 2000: 91). Místo pojmů „základní lidská práva“ a „obecné principy komunitárního práva“, jak se vyskytovaly v rozsudku Stauder, se používá pojmů „základní práva“ a „obecné právní principy“. V případu Internationale Handelsgesellschaft se objevuje z hlediska ochrany lidských práv potenciálně nebezpečná formulace – „Ochrana základních práv vychází sice ze společných ústavních tradic členských států, musí však být zajištěna v souladu se strukturou a cíli Společenství.“¹¹¹ (bod 4, cit. dle Pítrová – Pomahač 2000: 91). Mezi primární cíle ES však ochrana základních práv nepatří, čímž se liší od států. Soudní dvůr zde vlastně deklaruje primát ekonomických úkolů (cíle Smlouvy) před požadavkem ochrany práv (musí být v souladu s cíly Smlouvy)¹¹². Tento postoj potvrzuje i rozsudek v případu 44/79 Hauer, v němž čteme, že „otázka možného porušení základních práv opatřením komunitárních institucí musí být posuzována jen ve světle samotného komunitárního práva“. Zvláštní požadavky ústavního práva by podle Soudního dvora zničily jednotu a účinnost komunitárního práva a vedly by k destrukci jednotného trhu a ohrožení koheze Společenství.

V nemnohých případech týkajících se lidských práv v prvních letech po Stauderovi Soudní dvůr hledal zdroje, odkud tato práva čerpat, ale také například v případu 4/73 Nold vyřknul důležitou zásadu, že „(…) se nemůže zastávat opatření, která jsou nekompatibilní se základními právy vyjádřenými a garantovanými ústavami států“ (bod 2 shrnutí), což se může dostat do pnutí s pozdějšími rozsudky jako například citovaný Hauer, které nutné dodržení požadavků základních práv v ústavách států nestaví na nedotknutelnou pozici.

Soudní dvůr dostal díky primárnímu právu příležitost zasáhnout do jediného významného ustanovení Smlouvy o založení EHS, které se vztahuje k lidským právům, a to do problematiky stejných odměn za stejnou práci bez ohledu na pohlaví. V 70. letech Soudní dvůr v případech Defrenne označil ustanovení obsahující zákaz mzdové diskriminace za ustanovení s přímým účinkem (to znamená, že poškození se mohli obracet na domácí soudy přímo s odvoláním na článek 119 Smlouvy o EHS), čímž se otevřely dveře Komisi ke tlaku na legislativní úpravu dané problematiky, která se také realizovala v podobě tří směrnic ve druhé polovině 70. let (Cichowski 2001: 118–120). Zjevně se tu projevuje síla Soudního dvora, jenž svou judikaturou umožňuje jedincům opírat se o evropské právo, kteří u soudů tuto nabídku využívají, což pociťují zejména členské státy, a souběžně se aktivizuje komunitární iniciativní mechanismus, jenž vyústí až v legislativní úpravu¹¹³. A. Stone Sweet upozorňuje, že důležitou roli při spolupráci s Komisí, která iniciovala novou legislativu, sehrála síť lobbystických skupin, profesorů práva a žalobkyň, která dohlížela na konformitu domácích soudů s judikáty Soudního dvora a podporovala nová soudní řízení platově znevýhodněných (Stone Sweet 2004: 191). Pokračování výkladu o obecném vývoji judikatury se nachází v rámci příští subkapitoly.

Nutno jen připomenout, že obecný právní rámec, v němž se Soudní dvůr při obhajobě základních práv v ES nacházel, se nezměnil až do první velké revize základajících smluv v podobě Jednotného evropského aktu. Že ostatní instituce počínání Soudního dvora schvalovaly, potvrzuje stručná právně nezávazná společná deklarace institucí ES z roku 1977.

Rovněž německý ústavní soud zohledňuje vývoj, který Soudní dvůr v oblasti ochrany základních práv prodělal¹¹⁴, a v dalším významném usnesení, tzv. Solange II z října 1986, vysoce hodnotil pokrok na poli lidských práv, který ES učinila¹¹⁵, a vyřknul, že „Pokud Evropská společenství, zejména judikatura Evropského soudního dvora poskytují účinnou ochranu základním právům vůči pravomoci Společenství, která je v zásadě rovnocenná ochraně základních lidských práv, jež je podle spolkové ústavy bezpodmínečně platná, (…) nebude Ústavní spolkový soud vykonávat svoji pravomoc ohledně použitelnosti odvozeného sekundárního komunitárního práva, které je právním základem rozhodování německých soudů nebo orgánů (…), a toto právo nebude přezkoumávat jako kritérium základních práv spolkové ústavy.“ (cit. z Tichý 2002: 419) Na první pohled by se snad mohlo zdát, že Spolkový ústavní soud vyklízí vzhledem k sekundárnímu evropskému právu pozice, ovšem použití výrazu „pokud“ jasně vypovídá o tom, že ústavní soud se nevzdává své pozice „posledního soudce“.

Druhou spory mezi Soudním dvorem a ústavními soudy produkující oblast vedle lidských práv představuje problematika kompetencí a neuspokojivá situace ohledně nešetrného používání článku 308 Smlouvy o založení ES, na jehož základě může Společenství přijmout opatření k dosažení některého ze svých cílů v rámci společného trhu, ačkoliv mu k tomu Smlouva výslovně neposkytuje nezbytné pravomoci¹¹⁶. V praxi docházelo k „plíživému“ narůstání kompetencí na supranacionální úrovni, čemuž se německý ústavní soud rozhodnul učinit přítrž. Podnětem k vysoce politickému maastrichtskému rozhodnutí z roku 1994 se stala ústavní stížnost proti ratifikaci Smlouvy o Evropské unii (SEU).¹¹⁷ Ústavní soud shledal, že ratifikace neodporuje základnímu zákonu, avšak zároveň dal jasně najevo, že se nevzdá svého práva rozhodovat o slučitelnosti komunitárního práva se základy německé ústavy¹¹⁸ a bude kontrolovat rozsah komunitárních kompetencí. Pokud by evropské instituce vyvozovaly ze SEU více pravomocí, než je v ní obsaženo, nebudou německé orgány evropské akty aplikovat. K rozšíření pravomocí může docházet pouze na základě změny smluv.¹¹⁹ Ústavní soud opětovně varoval evropské instituce, že přijetí zásady přednosti není bezpodmínečné ani nezpochybnitelné a deklaroval svou připravenost prohlásit nepoužitelnost ustanovení komunitárního práva porušujícího základní práva¹²⁰ a překračujícího přenesené pravomoce (kompetence) (Craig – de Búrca 2003: 292-295).

Otázkou pravomocí a lidských práv se zabýval i spor ohledně tzv. banánového nařízení¹²¹, v němž německý Ústavní soud nepřijal stížnost Frankfurtského správního soudu a odvolal se na svá dřívější rozhodnutí. Zároveň zaujal vůči Evropskému soudnímu dvoru smířlivější tón, vedoucí k charakterizaci vztahu mezi dvěma významnými subjekty jako kooperativního. Oba orgány se snaží vyhnout otevřenému konfliktu, který by s sebou rozhodování o primátu německého či evropského práva nevyhnutelně přineslo (Craig – de Búrca 2003: 295–298, Šlosarčík 2006: 124–125). Přesto si německý ústavní soud v sérii rozsudků ponechává otevřená zadní vrátka, aby mohl ultimativně rozhodnout o dostatečnosti ochrany základních práv v dimenzi EU ve srovnání s národní ústavou (Aziz 2001: 12).

Lze tedy konstatovat, že přijetí a praktická aplikace doktríny přednosti práva ES¹²² je závislá především na jejím schválení ústavním pořádkem členských států a na praxi obecných a ústavních soudů (Weiler in Craig – de Búrca 2003: 284), přičemž o plné přednosti evropského práva nemůže být stále řeč (Malenovský 2004: 407). Akceptace doktríny přednosti ze strany soudů členských států se zatím stále liší¹²³.