DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

5.3.1 Vývoj právní úpravy ES/EU na poli základních práv

Vývoj právní úpravy lze rozčlenit podle právní povahy jednotlivých druhů pramenů na úpravu v rámci primárního práva a sekundárního práva; zvláštní skupinu aktů tvoří právně nezávazné dokumenty, které se však díky praxi institucí stanou relevantními – například Charta základních práv.

V rámci práva ES/EU nedochází ke členění práv podle generací, ale spíše lze klasifikovat práva na základní, jež začal uznávat jako součást obecných právních principů Soudní dvůr a jsou vyjádřena v Chartě; na komunitární, která vyplývají pro jednotlivce z existence nadnárodní entity, s jejímž okruhem činnosti jsou primárně spojena (tj. práva spojená především s výkonem ekonomické činnosti)⁷⁶; a práva občanská, která jsou zachycena v článcích 17 až 22 Smlouvy o Evropském společenství v aktuálním znění⁷⁷ (Hilson 2007: 528–529⁷⁸). Základní práva tak, jak jsou vyjádřena ve sdílených ústavních principech a v Chartě, zavazují instituce ES/EU v obdobné šíři jako základní práva v listinách států členské státy, ovšem s tím rozdílem, že instituce ES/EU mají mnohem užší pravomoci než státní orgány, proto by již z povahy věci nemělo k některým porušením práv docházet – při neexistenci policejních složek a dalších orgánů donucení by Unie neměla mít problémy například s mučením. Ve srovnání s právy občanskými států působí seznam občanských práv Unie výrazně subtilnějším dojmem. Poněkud paradoxní navíc je, že některá práva označovaná za občanská náleží všem osobám s bydlištěm v členském státu Unie (srov. čl. 194 a 195 Smlouvy o ES v aktuálním znění). Pro shrnutí – komunitární práva a občanská práva jsou v kontextu ES/EU ta práva, která jednotlivcům náleží díky existenci ES a EU, a do kterých by jim neměly negativně zasahovat ani státy, ani ES/EU. ES/EU tato práva mohou v rámci své činnosti konkretizovat a provádět. Právě komunitární a občanská práva představují onen výsek lidskoprávní problematiky, v rámci nějž došlo k přesunu rozhodovacích pravomocí ohledně obsahu chráněných práv částečně na supranacionální úroveň. Základní práva musí instituce ES/EU dodržovat, jak při normotvorbě, tak i při aplikaci práva, ale primárně si o nich rozhodují státy.

Při domáhání se nápravy porušeného práva mají v závislosti na typu porušení práva jednotlivci následující možnosti⁷⁹:

1) při porušení práva státem:

a) žaloba u vnitrostátního soudu;

b) podání podnětu ke Komisi, že členský stát porušuje nebo neplní povinnosti plynoucí z komunitárního práva – Komise následně může stát pohnat před Soudní dvůr;

2) při porušení práva institucí ES/ES:

a) žaloba k Soudnímu dvoru⁸⁰ – Soudu první instance (např. spory v oblasti hospodářské soutěže, náhrady škody) nebo k Soudu pro veřejnou službu (zaměstnanecké spory);

b) prostředky nesoudního typu vyplývající z práv evropského občanství (petiční právo k Evropskému parlamentu, právo obrátit se na ombudsmana).

Pro přehledné shrnutí – z pohledu Soudního dvora existují ve vztahu k lidským právům dvě roviny, do nichž Soudní dvůr zasahuje, a to při porušení lidských práv:

1) institucí ES/EU

2) členským státem

a) při provádění práva ES,

b) když brání provádění práva ES.

Z pohledu disertační práce jsou relevantní obě varianty; první odkrývá, jak se samy instituce chtějí omezit požadavky standardů lidských práv, zatímco druhá ukazuje, jak nadnárodní rovina zasahuje do vnitřních poměrů členských států.

5.3.1.1 Vývoj primárního práva v oblasti lidských práv

Žádná ze tří zakládajících smluv Společenství v 50. letech neobsahovala výslovnou zmínku o lidských právech⁸¹, lidskoprávních aspektů se dotýkají pouze antidiskriminační ustanovení Smlouvy o založení EHS na základě státní příslušnosti, která jsou však spojena s výkonem ekonomické nebo pracovní činnosti (viz např. čl. 7, 37, 44 či zejména 48). Rovněž zákaz diskriminace podle pohlaví se podle nejvýznamnější Římské smlouvy týká pouze odměňování za práci (čl. 119, nyní čl. 141). Členské státy tehdejšího EHS zařadily toto ustanovení do primárního práva na nátlak Francie, jejíž právní řád v té době jako jediný mezi ostatními zakládajícími státy obsahoval požadavek stejné odměny za stejnou práci bez ohledu na pohlaví v domácím právu⁸², což vedlo francouzské podniky k obavám o konkurenceschopnost v podmínkách, kde podniky ostatních států povinnosti rovných odměn nemají. Článek 119 byl tedy zjevně do Smlouvy zařazen z ekonomických, nikoliv lidskoprávních důvodů (Cichowski 2001: 116–117, Barnard 1999: 216–217). Původní smlouvy tedy neobsahují lidská práva v pravém slova smyslu, obsahují pouze minimální množství aspektů lidských práv úzce souvisejících s budováním volného trhu, jimž však chybí lidskoprávní rétorika a do smluv nebyly zařazeny z idealistické motivace.

První celková významná novelizace primárního práva prostřednictvím Jednotného evropského aktu z roku 1986 obsahuje ve své preambuli poprvé zmínku o základních právech, a to jak ve své interní⁸³, tak i externí dimenzi⁸⁴.

Smlouva o Evropské unii podepsaná v Maastrichtu v roce 1992 a platná od listopadu 1993 opět obsahuje v preambuli odkazy na lidská práva⁸⁵, ale vedle toho přidává i důležitá ustanovení přímo do textu Smlouvy o Evropské unii, když jsou ustanovení spjatá s lidskými právy například zařazena mezi cíle Unie⁸⁶. V článku F (nyní článku 6) se pak konstatuje, že „Unie respektuje základní lidská práva, která zajišťuje Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsaná v Římě dne 4. listopadu 1950, a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům jako všeobecné právní zásady Společenství.“ Tímto členské státy de facto přejímají formulaci, kterou ve svých rozsudcích používá Soudní dvůr.

Navíc v článcích 8 až 8e Smlouvy o založení ES zavádí maastrichtská novelizace práva tzv. evropského občanství. V rozvojové politice by ES měla přispívat k respektování lidských práv a základních svobod (čl. 130u odst. 2), což je zároveň cílem společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (čl. J.1). Rovněž při výkonu pravomocí ve třetím pilíři (oblast justice a vnitra) se Unie zavazuje jednat v souladu s mezinárodními úmluvami o lidských právech. Lidská práva se tudíž díky Maastrichtské smlouvě výrazně prosadila do vyjádření o ideových základech Unie a ohled k lidským právům byl uznán za nedílnou součást politik Unie.

Amsterdamská smlouva z října 1997, která vstoupila v platnost v květnu 1999, vložila do preambule Smlouvy o Evropské unii zmínku o oddanosti k sociálním právům⁸⁷ a v článku F (nyní čl. 6) se objevilo jasné a silné konstatování: „Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, právního státu a dodržování lidských práv a základních svobod, zásadách, které jsou společné členským státům“⁸⁸. V článku F.I (nyní článku 7) se navíc zavádí mechanismus, díky němuž může dojít k pozastavení členských práv⁸⁹, pokud dochází k závažnému a trvajícímu porušení zásad uvedených v článku F. Dodržování zásad uvedených v článku F, tedy i dodržování lidských práv, se díky amsterdamské revizi stává podmínkou pro přistoupení k EU (srov. čl. O, nyní čl. 49). Poukazy na práva se objevují i v dalších „nedeklaratorních“ částech Smluv, například v rámci spotřebitelské politiky, práva na přístup k dokumentům institucí⁹⁰ či v rámci Protokolu o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Evropské unie. Významná je nová pravomoc Rady přijímat opatření k boji proti diskriminaci, která není omezena pouze na pohlaví či státní příslušnost, ale pokrývá rovněž diskriminaci na základě rasového nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo světového názoru, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace (čl. 6a Smlouvy o ES, nyní čl. 13). Členské státy si však tento přenos pravomoci výrazně hlídají – pro schválení opatření je třeba jednomyslnosti a Evropský parlament má pouze konzultační roli. Z hlediska přijímání „antidiskriminačního“ článku se zmiňuje velmi důležitá role nevládních organizací, které vedly dlouhou kampaň spolu s Evropským parlamentem, aby došlo k možnosti aktivit supranacionální úrovně v oblasti rovnosti a nediskriminace (Bell 2000: 79). Sám Parlament navrhoval opatření týkající se boje s diskriminací již od 80. let (Niessen – Chopin 2002: 8).

Významný rys Amsterdamské smlouvy představuje přesun části problematiky třetího (unijního) pilíře (tzv. schengenského acquis – problematiky vízové, azylové a přistěhovalecké politiky spolu s další politikou týkající se volného pohybu osob) do prvního (komunitárního) pilíře (srov. čl. 73i a následující, nyní čl. 61 a násl.). Součástí amsterdamského „balíku“ je také Prohlášení o zrušení trestu smrti, které nepřímo ponouká členské státy k formálnímu zrušení trestu smrti.

Amsterdamská smlouva tudíž zpřesňuje a prohlubuje deklaratorní pasáže, které se již nacházely v Maastrichtské smlouvě, ale navíc přidává zmínky o lidských právech přímo do hmotně-právních ustanovení primárního práva. Významný supranacionální element představuje možnost pozastavit členská práva při závažném porušování lidských práv v rámci státu, kdy vlastně celek autoritativně rozhoduje o svém konstitutivním prvku a vnucuje mu svou vůli. Stejným směrem míří, byť pouze s deklaratorní silou, i Prohlášení o zrušení trestu smrti.

Smlouva z Nice, která byla podepsána v únoru 2001 a vešla v platnost o dva roky později, již nejde v proklamacích dále než předchozí smlouva, zaměřuje se v oblasti ochrany lidských práv zejména na precizaci sankčního mechanismu (nyní čl. 7 Smlouvy o Evropské unii). Odkaz na lidská práva se rovněž přidává k politice hospodářské, finanční a technické spolupráce se třetími zeměmi⁹¹. Niceská smlouva tedy žádné důležité novinky do procesu prorůstání lidských práv do života Unie nepřinesla.

Další výrazný posun ve prospěch role lidských práv v Evropské unii by znamenala ratifikace Smlouvy o Ústavě pro Evropu, podepsané v říjnu 2004, která však neuspěla ve schvalovacím procesu v Nizozemí a ve Francii. „Ústavní smlouva“ by především vtáhla doposavad právně nezávaznou Chartu základních práv Unie přímo do primárního práva, a to hned do své Části II, za nejdůležitější „ústavní“ ustanovení Smlouvy. V preambuli se zmiňují „všeobecné hodnoty nedotknutelných a nezadatelných práv lidských bytostí, demokracie, rovnosti, svobody a právního státu“ a následně jsou lidská práva označena již v těle Smlouvy za jednu z hodnot Unie⁹². Ochrana lidských práv je následně zmiňována v různých obdobách a kontextech mezi cíly Unie, a to jak v působení dovnitř, tak i navenek (srov. čl. I-3). Celkově se ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu nachází značné množství odkazů na lidská práva a lidským právům, jakožto jednomu ze základních prvků vztahu mezi občanem a mocí, je věnována značná pozornost. Například v samotné části I se nachází hlava II, pojmenovaná Základní práva a občanství Unie, v níž se mimo jiné volá po přistoupení Unie k Evropské úmluvě o lidských právech (srov. čl. I-9). Celkově Smlouva o Ústavě potvrzuje trend postupného „zestátňování“ Unie, čemuž odpovídá také rétorika často užívající termínů jako lidská práva a demokracie a zejména zařazení těchto fenoménů mezi hodnoty a cíle Unie. Smlouva o Ústavě sice není ratifikována, nicméně z hlediska vztahu k lidským právům je důležité již to, že byla podepsána představiteli států, čímž se demonstruje vůle hlav států a vlád směrem k právně závazné Chartě, na níž ostatně odkazuj i nově navrhovaná Reformní smlouva.

Současná Evropská unie má tedy na základě primárního práva pravomoc konat v přímé souvislosti s lidskými právy v oblastech boje proti diskriminaci, volného pohybu osob a v omezených otázkách sociálních práv a také v oblasti azylu a migrace, jež je s lidskými právy úzce spjata. Vedle deklaratorních prohlášení se tedy v primárním právu vyskytují též co do působnosti velmi omezená hmotná ustanovení. Prozatím se potvrzuje trend, že co smluvní novelizace, to přidání dalších zmínek o lidských právech.

Co se terminologie „lidská práva“ a „základní práva“ týče, primární právo používá obou pojmů. Již Jednotný evropský akt s pojmem „základní práva“ spojuje práva v národních ústavách a zákonech, zatímco pojem „lidská práva“ užívá v souvislosti s jednáním ES navenek a v souvislosti s principy, jimž jsou členské státy oddány. Rovněž Maastrichtská smlouva hovoří o lidských právech ve smyslu deklaratorním a spojeném se zásadami. Avšak ve spojitosti s respektováním práv v Evropské úmluvě o lidských právech používá termín „základní lidská práva“. V kontextu rozvojové politiky chce zase ES přispívat k respektování „lidských práv a základních svobod“. Amsterdamská smlouva přidává konstatování, že Unie je založena na dodržování „lidských práv a základních svobod“. Nicejská smlouva v rámci spolupráce ES se třetími zeměmi opět zmiňuje cíl zachovávání „lidských práv a základních svobod“. Již tak hodně rozmanitou terminologii ještě „obohacuje“ (neratifikovaná) Smlouva o Ústavě pro Evropu, jež se v preambuli zmiňuje o „nedotknutelných a nezadatelných právech lidských bytostí“, poté je již v těle Smlouvy Unie založena na dodržování „lidských práv“ a ve vztazích s okolním světem přispívá k ochraně „lidských práv“. Nicméně hlava II části I nese titul „Základní práva a občanství Unie“⁹³ a Část II „Listina základních práv“. Avšak v  Chartě se, byť se tu většinou objevuje pojem „základní práva“, v rámci působnosti Unie píše i o narušení „lidských práv a základních svobod“ (čl. II-113). Ve svém vnitřním prostoru svobody, bezpečnosti a práva respektuje „základní práva“ (čl. III-257), ale ve vnější činnosti hodlá Unie podporovat univerzálnost a nedělitelnost „lidských práv a základních svobod“ (čl. III-292).

Z předloženého terminologického rozboru vyplývá, že v rámci primárního práva ES/EU většinou používá ve spojitosti s vnější činností a ve spojení se spíše deklaratorními a principiálními prohlášeními pojem „lidská práva“, zatímco dovnitř a ve vztahu k právním ustanovením se užívá termín „základní práva“. Nicméně, jak vidno z příkladu zejména Smlouvy o Ústavě pro Evropu, toto naznačené terminologické rozdělení se nedodržuje nijak striktně a pojmy jsou místy svévolně a nepřehledně zaměňovány či směšovány.

Celkově k žádnému výraznému posunu pravomocí v oblasti lidských práv nedošlo, obecná pravomoc nadále zůstává v rukou států. Supranacionální evropská úroveň se zabývá jen velmi omezenými aspekty lidských práv a na respekt k lidským právům se odkazuje v rámci jednotlivých politik, zejména vnějších. Značný posun však Unie doznala v oblasti deklaratorní a v případě schválení právně závazné Charty základních práv i v oblasti sebeomezení a omezení států při provádění evropského práva. Za zmínku stojí rovněž sankční klauzule v případě porušování lidských práv členským státem a podmínka stabilních institucí garantujících dodržování lidských práv při vstupu do Unie.

5.3.1.2 Vývoj sekundárního práva v oblasti lidských práv

Podrobněji se rozepisovat o velmi obsáhlé sekundární legislativě v přímém vztahu k lidským právům nemá v této práci valného významu, důležitý je spíše náčrt oblastí, v nichž se zejména směrnice a nařízení přijímají. Jedná se především o volný pohyb osob se všemi jeho aspekty a s tím související lidskoprávní otázky, například ohledně sociálního zabezpečení (Šišková 2003: 39, 60–68). Významnou část sekundární legislativy tvoří rovněž předpisy prosazující zákaz diskriminace a akty upravující volný pohyb osob, zaměstnanecká práva, právo na vzdělání, ochranu osobních údajů⁹⁴ či podrobnosti k občanským právům Unie.

Významná normotvorná činnost v podobě zejména nařízení probíhá i v oblasti vnějších politik, kde Unie přijala například Nařízení Rady (ES) č. 1236/2005 ze dne 27. června 2005 o obchodování s některým zbožím, které by mohlo být použito pro trest smrti, mučení nebo jiné kruté, nelidské či ponižující zacházení nebo trestání či Nařízení Rady (ES) č. 975/1999 ze dne 29. dubna 1999, kterým se stanoví požadavky pro provádění rozvojové spolupráce, která přispívá k obecnému cíli rozvoje a upevnění demokracie a právního státu, jakož i k dodržování lidských práv a základních svobod⁹⁵.

Zvláštní místo v rámci právního systému ES/EU zaujímají dokumenty, které nelze podřadit pod pojem právní, protože formálně nedisponují právně závaznou povahou, nicméně mohou mít jistou právní relevanci, když na ně například k podepření své argumentace odkáže Soudní dvůr. Mezi takové akty patří Komunitární charta základních sociálních práv pracovníků z prosince 1989, kterou kromě Velké Británie⁹⁶ podepsalo všech zbývajících jedenáct hlav států a vlád jako politickou deklaraci záměrů. Známější příklad právně nezávazných dokumentů, jež mohou mít značný praktický význam, představuje Charta základních práv EU (dále jen Charta) slavnostně vyhlášená v prosinci 2000 na mezivládní konferenci v Nice jako Společná deklarace Evropského parlamentu, Rady a Komise. Charta je pro Unii významná již z pohledu způsobu přípravy, protože ji vypracovavší Konvent⁹⁷ posloužil jako svého druhu „tester“ pro Konvent, který se zasloužil o zpracování Návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Na konečném znění se prostřednictvím internetové stránky mohla podílet i veřejnost, celý proces přijímání Charty charakterizoval vysoký stupeň zapojení nevládních organizací a odborníků (Weatherhill 2006: 75). Charta nejenže shrnovala již existující práva, známá z ústavních předpisů členských zemí, mezinárodních úmluv a judikatury Soudního dvora, ale navíc formulovala i práva nová (právo na dobrou správu, zákaz klonování lidských bytostí). Charta nerespektuje zaběhané dělení práv podle generací, ale přichází s novým členěním podle tématu úpravy⁹⁸. Materiálně obsahuje práva prvních dvou generací; z hlediska členění práv pohledem Hilsonovy kategorizace pak práva základní, občanská i komunitární.

Ohledně právní závaznosti Charty nepanovala mezi státy shoda, zejména Velká Británie, Irsko, Švédsko a Dánsko se stavěly proti její inkorporaci do smluv (Laffan – Mazey 2006: 47). Důvodem jsou zejména odlišné názory ohledně sociálních práv. Zařazením Charty do Smlouvy o Ústavě pro Evropu nicméně zřejmě došlo k otupení sporů, avšak Velká Británie, soudě i podle posledního vývoje, stále zůstává vůči myšlence právně závazné Charty v neústupné opozici.

Co se terminologie týče, pro právní předpisy s lidskoprávní tématikou platí spíše užívání výrazu „základní práva“, nicméně nepřesnosti se nevyhýbají ani sekundárnímu právu⁹⁹.