DisertačNÍ práce lidská práva V Evropské unii

5.2 Strukturace terénu – ES/EU jako lidskoprávní aktér?

Ve výkladu věnovaném lidským právům se zmiňuji, že se tradičně jedná o vztah mezi jednotlivcem a státem, v němž se stát nachází v nevyhnutelně dichotomickém postavení – na jedné straně právě stát působí porušení lidských práv, na straně druhé je to právě stát, který je povolán k jejich ochraně. Jak je tedy možné, že Evropská unie, kterou nelze za stát považovat, by mohla být odpovědná za porušení lidských práv? Zvláště, když EU postrádá v tomto ohledu nejrelevantnější aspekt státu, a sice monopol užití násilí? Odpověď na vznesenou otázku se pokusím nalézt komparací vztahu k lidským právům ze strany mezinárodních organizací, ES/EU a států a ukázat, že potenciál k porušení lidských práv závisí nikoliv na nominálním označení subjektu (stát), ale na pravomoci, kterou daný subjekt vykonává.

5.2.1 Mezinárodní organizace, Evropská unie a stát – teoretická reflexe rozdílů v přístupu k lidským právům

Cílem následující subkapitoly je určit hlavní systémové rozdíly mezi státy, Evropskou unií a mezinárodními organizacemi, co se jejich vztahu k lidským právům týče. Za hlavní klasifikační kritérium mezi třemi zkoumanými subjekty jsem si zvolil výkon pravomoci, jenž má nejzřetelněji upozornit na vzájemné odlišnosti. Dané hledisko ještě rozšiřuji o rozdělení výkonu pravomocí, a to v oblasti normotvorby a v oblasti aplikace práva s lidskoprávní relevancí.

Mezinárodní (mezivládní) organizace, které působí v oblasti lidských práv – v evropském kontextu například Rada Evropy, poskytují státům především expertízu v dané oblasti a možnost mezinárodně sjednat jistou podobu jednání, na níž se státy shodnou a případně vybudovat mechanismus pro kontrolu plnění smlouvy a rozhodování sporů. K přínosům mezinárodních organizací pro korektní mezinárodní vztahy patří umožnění socializace aktérů a především zvýšení předvídatelnosti chování států. Například podpisem mezinárodní úmluvy o lidských právech se stát zavazuje jistým způsobem se ve vztahu k jedincům chovat či nechovat. Má se rovněž za to, že dodržováním lidských práv na vnitrostátní úrovni se otupuje riziko radikalizace domácích podmínek a zprostředkovaně i destabilizace mezinárodní situace (Moravcsik 1995, 2000). Mezinárodní organizace tímto způsobem na úrovni normotvorby a následně i kontrolou implementace přijatých norem působí vedle nápravy protiprávního jednání také preventivně⁶². Režim ochrany lidských práv v rámci mezinárodních organizací je při normotvorbě zcela odkázán na vůli států – státy podepisují mezinárodní úmluvy a jsou za jejich plnění zodpovědné. Pokud stát odmítne úmluvu podepsat, není možné jej ke konformitě s ustanoveními smlouvy nijak donutit⁶³. Klíčový prvek mezinárodních úmluv uzavřených pod záštitou mezinárodní organizace zabývající se ochranou lidských práv představuje skutečnost, že tyto smlouvy hmotně upravují vztah jednotlivce a státu – stát je povinen dodržovat vůči osobám ve své jurisdikci dohodnutá práva, čímž dochází k teritoriálnímu rozšíření daných norem zacházení s jedinci. Mezi jedincem a mezinárodní organizací však na základě mezinárodních úmluv obecně neexistuje vztah, mezinárodní organizace lidská práva jedinců dle sjednaných mezinárodních smluv nepoškozují. Když přejdeme ke druhému vytčenému aspektu – aspektu provádění či kontroly závazků přijatých na základě mezinárodních úmluv, vidíme i v případu nejpokročilejšího mezinárodního (regionálního) kontrolního mechanismu, že mezinárodní pokus o dosažení konformity se smlouvou přichází až v okamžiku, kdy selže mechanismus domácí; uplatní se tu tudíž tzv. princip subsidiarity. Státy vlastně dobrovolně podrobují zacházení s osobami pod svou jurisdikcí mezinárodnímu dohledu a zavazují se podniknout kroky k nápravě v případě porušení sjednaných závazků. Stát tímto ztrácí autonomii při rozhodování o svém chování vůči osobám v souvislosti s možným porušením lidských práv. Stát nicméně musí s oním prvotním vzdáním se – podepsáním mezinárodní úmluvy a připojením se k mezinárodnímu kontrolnímu mechanismu – souhlasit. Celkově tedy mezinárodní organizace poskytují v oblasti normotvorby prostor pro to, aby se předmětná lidskoprávní norma rozšířila na teritorium participujících států (státy však přicházejí poté o svou normotvornou autonomii a neměly by přijímat normy v rozporu s mezinárodní úmluvou) a prostřednictvím kontrolního mechanismu se snaží plnění úmluv vymáhat (státy tímto přicházejí o svou autonomii v rozhodování o tom, zda došlo k porušení lidskoprávních norem). Mezinárodní organizace do samotného vztahu jednotlivec – stát nevstupují, porušitelem norem zůstává stát, který rovněž zcela neomezeně rozhoduje o své participaci v jakékoliv mezinárodní aktivitě na tomto poli (uzavření lidskoprávních úmluv, účast na kontrolách). S ohledem na analýzu týkající se Evropské unie je na místě konstatovat, že mezinárodní organizace obvykle mají vymezené pole působnosti – zaměřují se primárně například na oblast bezpečnosti, ekonomie či právě na ochranu lidských práv.

Nejdůležitější součást aktuální subkapitoly vzhledem k tématu práce představuje identifikace rozdílů mezi vztahem k lidským právům ze strany mezinárodních organizací a ze strany Evropské unie. I z tohoto krátkého srovnání by měla jasně vyplynout specifičnost povahy EU, která bude ještě dále upřesněna komparací se státy. Jako hlavní rozlišovací kritérium jsem si zvolil otázku pravomoci. Zatímco v případě mezinárodních organizací k přenosu pravomocí nedochází, Evropská unie je založena na dobrovolném vzdání se států autonomně rozhodovat ve vybraných oblastech a rozhodování probíhá za pomoci a skrz institucionální mechanismus EU. Orgány EU fungují na permanentní bázi a absorbují jak preference států, tak preference nadnárodních institucí i nevládních aktérů (transnacionálních zájmových skupin), takže státy sice zůstávají klíčovými aktéry, nicméně jejich stanoviska, jež by třeba uplatňovaly v rámci klasické mezivládní organizace, jsou institucionální strukturou výrazně ovlivněna. Vzhledem k širokému záběru působnosti EU navíc dochází i na mezivládní úrovni (např. na summitu Evropské rady či na mezivládní konferenci) k mnoha vyjednáváním a ústupkům (služeb něco za něco). Proslulosti dosáhla například tzv. balíková jednání, kdy se hlasuje o balíku návrhů jako celku, přičemž státy jsou tímto tlačeny ke kompromisu. Na rozdíl od přijímání úmluvy v rámci mezivládní organizace, kde se jedná skutečně pouze o schválení této smlouvy, může být předpis s lidskoprávními důsledky přijat v rámci balíku dalších předpisů, třebaže by například v separátním hlasování sám o sobě díky opozici státu přijat nebyl. Při přijímání aktů v rámci nadnárodního institucionálního mechanismu navíc může dojít k přehlasování jednoho či více států, přičemž přijatý předpis je stejně i pro tyto disentující státy závazný. Z takového uspořádání rezultuje stav, kdy již na úrovni přijímání norem s možnými lidskoprávními dopady registrujeme značný posun oproti mezinárodním organizacím, a to jak v rámci mezivládní spolupráce, tak i nadnárodní.

Ještě významnější, a z hlediska přijatého klasifikačního kritéria klíčový rozdíl mezi EU a mezinárodní organizací se objevuje z pohledu výkonu pravomocí. Subjektem odpovědným za dodržování lidských práv plynoucích z mezinárodní úmluvy je stát, avšak v rámci přenesených pravomocí by měla být za porušení lidských práv odpovědná sama EU, protože stát již nadále nemá sám nad danou oblastí plnou kontrolu⁶⁴. EU tudíž může být obecným porušovatelem lidských práv, což se v případu tradičních mezinárodních organizací nestává⁶⁵. Tato kapacita být porušovatelem lidských práv pramení právě z přenosu výkonu pravomocí na EU.

Evropská unie zasahuje do státní autonomie při zacházení s jednotlivci ještě výrazněji, když v rámci výkonu přenesených pravomocí přijímá množství norem s lidskoprávními implikacemi, které mají přímý účinek (jsou přímo použitelné na vnitrostátní situaci) a přednost před normami vnitrostátními. S ohledem na charakter přenesených pravomocí však státy stále zůstávají takřka výlučnými porušovateli práv první generace, EU se dopouští porušení práv zejména v souvislosti s  aktivitou v ekonomické oblasti, v níž především dochází k integraci. Jinými slovy – Unie se dopustí porušení práv pouze ve vymezených oblastech přenesených pravomocí, státy však zůstávají primárními obecnými zodpovědnými subjekty⁶⁶. Státy mohou na rozdíl od EU uzavírat mezinárodní úmluvy v oblasti lidských práv.

Z výše uvedeného lze jasně dovodit, že klasická tříprvková definice státu, zahrnující moc, území a obyvatelstvo, doznává zejména díky zasahování EU trhlin. Státy již nejsou výlučnými subjekty, které působí jako jediné na obyvatelstvo na svém území. Přestože občanství i území EU jsou odvozené od státních, výsledky rozhodovacího procesu v rámci EU mohou dosáhnout podoby, která není přesně podle představ státu, a přesto musí být provedena. Dříve výlučný vztah subjekt – lidská práva – stát tedy i díky vlivu EU začíná pomalu erodovat.

5.2.2 Evropská unie a roviny vztahu k lidským právům

Evropská unie se může ocitnout v roli porušovatele lidských práv ve více rovinách, což je dáno zejména vymezením kompetencí a úpravou vztahů států a EU. Hned na úvod je nutné zdůraznit, že EU nedisponuje obecnou pravomocí konat v oblasti lidských práv. Aktivity EU v přímém vztahu k lidským právům jsou důsledkem přenosu partikulárních pravomocí (srov. např. čl. 13 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen ES) v aktuálním znění a pravomoc přijímat akty pro boj proti diskriminaci) a ve zprostředkovaném vztahu k lidským právům důsledkem průřezového charakteru lidských práv, kdy se lze na většinu politických aktivit dívat i optikou lidských práv.

Jako dvě hlavní klasifikační kritéria se nabízejí již jednou použité porušení lidských práv na úrovni tvorby norem a v rovině aplikační a jako druhé kvalifikační kritérium vystupuje otázka, jestli se EU dopouští porušení lidských práv přímo nebo za zprostředkování státu. Z těchto možností lze vytvořit následující matici:

Tabulka 1: Roviny vztahu EU k porušení lidských práv (zdroj: autor).

	Vztah jedinec – EU	Vztah jedinec – stát – EU
EU jako tvůrce norem	A	B
EU jako aplikující	C	(D)

Pole A tabulky poukazuje na případ, kdy je na úrovni EU přijat předpis s přímým účinkem a předností před vnitrostátními předpisy – typicky nařízení (srov. čl. 249 odst. 2 Smlouvy o založení ES v aktuálním znění) – a je v rozporu se standardy lidských práv. Právní předpisy EU sice Komise jakožto iniciační orgán zkoumá pro soulad s lidskoprávními požadavky, nicméně k pochybení přeci jen může dojít. Do doby přijetí právně závazné listiny práv EU působí podle judikatury Soudního dvora jako standard pro poměřování kompatibility dotyčného právního předpisu s lidskoprávními požadavky ústavní tradice sdílené členskými státy a mezinárodní úmluvy, zejména Evropská úmluva o lidských právech.

V rámci písmene C, kdy EU vystupuje jako orgán aplikující a zároveň přímo ve vztahu k jedinci, lze rozlišit dvě subvarianty. V prvním případě nedochází k žádné ingerenci členského státu, a EU vystupuje vyloženě „jako stát“ z hlediska pravomoci autoritativně rozhodovat o jednání vůči jedincům ve sféře své moci. Typickým příkladem může být porušení lidských práv zaměstnance EU ve vztahu k výkonu jeho povolání (například odmítnutí povolení k publikaci díla jako porušení svobody projevu – srov. Connolly C-273 a C-274/99 P a Cwik C-340/00 P, blíže viz Smekal 2007). V takovém případu se poškozená osoba může domáhat nápravy skrze soudní mechanismus EU, přes Soud pro veřejnou službu až k Soudnímu dvoru (čl. 220 až 245 Smlouvy o založení ES). Možnost domoci se nápravy u národního soudního orgánu se nepřipouští a rovněž se nelze obrátit s podáním na Evropský soud pro lidská práva (Rady Evropy), protože Unie není stranou Evropské úmluvy o lidských právech. V  minulosti již došlo k pokusům o žalobu všech členských států EU (nikoliv tedy EU samotné, ale jejích členských zemí!) před Evropským soudem pro lidská práva, který v důležitém rozsudku Matthewsová v. Spojené království judikoval, že „přenesení kompetencí na Evropské společenství nemá za následek zproštění odpovědnosti států, pokud jde o záruky práv zakotvených v Úmluvě,“ (cit. z Berger 2003: 574). Státy mají zajistit, aby Soudní dvůr poskytoval ochranu rovnocennou s Evropskou úmluvou (Zemánek 2007: 72).

Druhou subvariantu představuje například případ v oblasti úpravy hospodářské soutěže, kdy EU vystupuje přímo vůči osobě, ať již právnické či fyzické, avšak tato osoba například podniká na území daného státu, popřípadě je navíc jeho občanem. V tomto ohledu sice opět vykonává EU svou pravomoc vůči osobě (například neohlášenou prohlídkou provozovny), avšak role státu je výraznější než u první varianty. Jednotlivec má vztah občanský primárně ke svému státu (nebo ke státu, pod jehož jurisdikcí se nachází), který by mu měl garantovat zachování lidských práv zakotvených v národní listině práv; občanství EU je až občanstvím odvozeným a navíc co do rozsahu práv z něj vyplývajících značně omezeným (srov. čl. 17 a následující Smlouvy o založení ES). Jedinec se nápravy při porušení práv může dovolat jak skrze soudní mechanismus EU, tak skrze vnitrostátní soudnictví. K problémům může dojít, když soud EU konstatuje, že práva jednotlivce porušena nebyla, ale například ústavní soud členského státu prohlásí opak. Při takovémto střetu jurisdikcí se obvykle oba typy soudů domáhají respektování své verze rozhodnutí, avšak ústavní soudy si doposud drží nad soustavou EU převahu. Nicméně tato oblast prochází neustálým vývojem, jenž s sebou přináší významné korekce (srov. např. Smekal 2005).

V případu B dochází k tvorbě norem na nadnárodní úrovni, nicméně jejich konečnou podobu určují státy, které by zároveň měly zajistit soulad jak s požadavky „evropské normy“ (typicky směrnice), tak s požadavky domácích ústav⁶⁷. Na pole (D) se vztahuje to samé jako na pole B, ale s tím rozdílem, že primárním aplikujícím jsou orgány státu (proto D v závorkách), které musí při aplikaci dodržovat národní předpisy.

V rámci jednotlivých variant (A až D) lze ještě dělit zásahy do práv jednotlivce z hlediska vztahu k lidským právům na přímé a zprostředkované. Důležitý je předmět dané úpravy – pokud se týká lidských práv, považuji zásah za přímý a dochází zde tedy k dílčímu přenosu výkonu pravomoci na supranacionální úroveň. Pokud se jedná o zprostředkovaný zásah, pak se primárně upravuje či aplikuje právo v jiné oblasti, ale vynoří se, spíše nepředpokládaně, lidskoprávní problém. Zde k přenosu dílčích lidskoprávních pravomocí nedochází, lidská práva musí být respektována jako princip komunitárního práva.

Pokud dojde k pnutí mezi dvěma úrovněmi norem – mezi nadnárodním právním aktem a státní listinou práv, naskýtají se státům v zásadě následující varianty. Národní soudy s odkazem na svou listinu práv znemožní aplikaci evropské normy, která není v souladu s národní listinou práv, čímž dochází ke konfliktu mezi oběma úrovněmi. Případem se rovněž může zabývat Soudní dvůr, jenž na základě řízení o neplatnosti nebo řízení o předběžné otázce (čl. 230 a 234 SES) konstatuje porušení základních práv a evropský akt ruší. Následně se přijímá nový akt na evropské úrovni, který je již s lidskoprávními požadavky konformní. Konflikt je tímto zdárně vyřešen. Pokud však Soudní dvůr neshledá porušení práv evropským aktem, může konflikt norem vyřešit národní zákonodárce změnou prováděcího předpisu (pokud existuje) nebo přímo novelizací listiny práv a jejím sladěním s evropskými požadavky (srov. např. rozhodnutí polského ústavního soudu v kauze „eurozatykač“ a Pospíšil – Smekal 2007).

Výše byly rozebrány varianty, kdy se EU může stát porušovatelem lidských práv přímo vůči jednotlivcům, zajímavou teoretickou otázku však poskytuje i problematika vztahu EU ke státům, co se týče dodržování lidských práv ze strany členských států vůči osobám pod jejich jurisdikcí. Jedná se o systémově odlišnou otázku – zatímco první skupina případů se zabývá možností EU zasahovat do lidských práv jednotlivců, skupina druhá se zabývá možností EU zasahovat do způsobu nakládání členských států s osobami pod svou jurisdikcí mimo působnost EU. Schematicky lze obě varianty vyjádřit následovně:

1. 
   EU –> osoba
   
2. 
   EU
   

Stát –> osoba

Druhá varianta vztahů se vyvíjí tradičně jako reakce na jistý impuls. Do primárního práva byly zavedeny současné články 6 a 7 Smlouvy o Evropské unii až ve druhé polovině 90. let prostřednictvím Amsterdamské smlouvy jako reakce na předpokládaný vstup postkomunistických zemí, vůči nimž měla mít dotyčná ustanovení zejména preventivní charakter (hrozba pozastavení práv v případě závažného porušení lidských práv a základních svobod). Hned příští smluvní revizí prostřednictvím Smlouvy z Nice došlo ke konkretizaci mechanismu, protože po výsledcích parlamentních voleb v Rakousku v říjnu 1999 a následném utvoření vládní koalice se zastoupením ministrů ze Strany svobodných (Ahtisaari – Frowein – Oreja 2000: 28–29) se ukázaly slabiny a státy došly k závěru, že stávající mechanismus potřebuje doplnit a zpřesnit. Sankční klauzule má zejména odstrašující charakter a funkci poslední možnosti, přičemž její výrazně preventivní charakter potvrzuje skutečnost, že ještě nebyla v praxi nikdy využita, a to ani v případě Rakouska. Nicméně i pouhá teoretická možnost, aby EU vyvíjela na členský stát nátlak ohledně jeho nakládání se subjekty ve své jurisdikci, představuje výrazný posun oproti dřívějšímu stavu a přidává vlastně do vztahu EU – lidská práva novou dimenzi⁶⁸. Otázkou však je, vůči jakému standardu lidských práv chtějí členské státy jednání „hřešícího“ státu poměřovat. Spíše by to neměla být (prozatím právně nezávazná) Charta základních práv EU, která představuje dokument určený primárně orgánům EU, který se států dotýká pouze, když aplikují evropské právo. Charta EU tedy znamená především omezení orgánům EU, členským státům pak pouze v působnosti Unie, ale nikoliv mimo. Ostatně některá práva, zejména ta inovativní jako právo na dobrou správu či zákaz klonování lidských bytostí, běžně v listinách států chybí⁶⁹. Logické a oprávněné se tudíž v souladu s judikaturou Soudního dvora zdá být poměřování zacházení států s osobami pod jejich jurisdikcí se společnými ústavními zásadami a mezinárodními závazky, zejména s Evropskou úmluvou o lidských právech, kterou všechny členské státy EU ratifikovaly. Na základě těchto kritérií lze vygenerovat jakousi pomyslnou unijní normu, s níž můžeme závažnost porušování lidských práv členským státem poměřovat. Obecně se má za to, že sankčního mechanismu ani nebude využito, avšak v případě, že by k aplikaci skutečně došlo, může být na stát pouze vyvíjen tlak prostřednictvím sankcí předvídaných v Smlouvě o Evropské unii (pozastavení výkonu členských práv), ke konformitě ale stát nijak jinak nutit nelze.

Dvě výše zmíněné systémové oblasti interakce EU s lidskými právy – EU v přímé interakci s lidskými právy jedinců a EU jako kontrolor dodržování lidských práv jedinců ze strany členských států – směřují zejména dovnitř systému EU. A právě vztahu k lidským právům dovnitř EU se věnuje tato práce. Nicméně ve vztahu k lidským právům má EU i důležitou vnější dimenzi s významnými vnitřními dopady. Na základě kodaňských kritérií přijatých v červnu 1993 (Evropská rada. Kodaň 1993: 13) a na základě čl. 49 Smlouvy o EU musí zájemci o členství v EU vyhovět požadavkům týkajícím se dodržování lidských práv. Podmíněnost členství dodržováním lidskoprávních norem a respektováním demokracie má zajistit, aby se členy „klubu“ staly pouze státy sdílející elementární společné hodnoty. Poměřovacím standardem by logicky opět měly být společné ústavní zásady a mezinárodní závazky, nicméně EU požadovala od států rovněž dodržování menšinových práv⁷⁰, tudíž skupiny práv, ohledně níž nepanuje ani na úrovni EU shoda, což vede řadu autorů k nařknutí EU z prosazování dvojího standardu (Arnull 2006: 386–387). Navíc, pojem lidská práva si Unie pro potřeby přístupových jednání ani nespecifikovala (Williams 2004: 66–69)! Toto obvinění podtrhovala skutečnost, že EU ve svých hodnoceních kandidátských zemí podrobovala žadatele o členství důkladnému rozboru dodržování lidských práv⁷¹, zatímco vůči členským zemím žádné obdobné detailní lidskoprávní skrutinium neprobíhá.

Jen pro doplnění – za poměrně rozvinutou lze považovat vnější dimenzi lidskoprávní aktivity EU, tedy činnost EU jako subjektu ve vztahu k ostatním subjektům nacházejícím se mimo EU, zejména vůči státům. Na zahraničních aktivitách EU zaujme zejména skutečnost, že EU zde vystupuje jako skutečný aktér v plném rozsahu, nikoliv jen v rozsahu úžeji vymezených práv (srov. např. lidskoprávní klauzule ve smlouvách s třetími státy).

V předcházejících pasážích jsem rozebíral vztah, kdy se EU snaží ovlivňovat chování členských či budoucích členských států vůči jednotlivcům (ad 2) EU: Stát –> osoba), nicméně z hlediska práce je nejdůležitější vztah, kdy Unie působí přímo proti jednotlivcům (ad 1) EU –> osoba). Působení Unie proti jednotlivcům se může týkat lidských práv zprostředkovaně (například když Unie upravuje soutěžní politiku a díky průřezovému charakteru problematiky práv se nevyhne ani řešení lidskoprávních námitek) nebo se působení Unie vůči jednotlivcům může týkat lidských práv přímo, což představuje případ pro práci vůbec nejrelevantnější. V takové variantě totiž dochází k přenosu pravomoci ze států na supranacionální úroveň, aby se přijímání norem a kontrola odehrávaly na této úrovni. Jak již bylo řečeno, vůbec se nejedná o přesun kompletní, nýbrž o přesun ve velmi úzkých oblastech (viz například kompetenci Unie přijímat opatření proti diskriminaci – čl. 13 Smlouvy o založení ES).

Pro shrnutí analyzovaných vztahů zdůrazňuji, že Unie se k problematice lidských práv může dostat ve své vnitřní dimenzi ve vícero podobách. V rámci přenesené pravomoci přímo upravuje vymezené aspekty lidských práv – dochází zde tedy k přenosu pravomoci v oblasti lidských práv. Unie se však může zabývat problematikou práv též při výkonu jiné přenesené pravomoci, která se lidských práv spíše nezamýšleně dotýká. Navenek Unie zařazuje hledisko lidských práv do jiných politik (například rozvojové či obchodní) a lidská práva výrazně ovlivňují rovněž politiku rozšiřování.