iias newsletter 47

 

I I A S   N E W S L E T T E R   # 4 7     S p r i n g    0 0 8

R E S E A R C H

is threatening the regime.” He refers to 

the state’s achievements in bringing about 

change  through  policy  reorientation  to 

redress the negative consequences of eco-

nomic growth. And he sees unity within the 

party in deepening the reform process.

6

 

Democracy in China is a borrowed con-

cept, according to Yong Xu, Director of 

the Centre for Chinese Rural Studies of 

the Central China Normal University, and 

a leading expert on village elections. The 

1998 Organic Law on Village Committees 

provided the first institutional basis for 

China’s grassroots democracy. This form 

of rural self-governance is based on the 

separation of collective ownership of vil-

lage property such as land, from individual 

user rights. This means that ownership 

per se is in the hands of the village com-

mittee, which is supposed to represent the 

collective interests of the villagers, rather 

than individual villagers. As such, farmers’ 

demands for village governance are inextri-

cably linked with their interactions with the 

village committees over the management 

of common property.

7 

To a certain extent, 

the  system  of  direct  election  of  village 

committee leaders, established in the early 

1980s to enhance political accountability, 

has strengthened citizens’ right to legal 

justice to tackle the issue of infringement 

of villagers’ rights by the village commit-

tees and higher-level governments. None-

theless, argue Ching Kwan Lee and Mark 

Selden, professors of political science at 

Cornell University, “there is little evidence 

to date … that these efforts by the central 

government and the citizenry have had 

significant effects in curbing the arbitrary 

powers of local officials, still less that they 

have empowered villagers in the face of the 

party’s monopoly on formal power”.

8

 The 

lack of internal conditions such as demo-

cratic rules, procedures and skills of the 

villagers are further hindering the village 

governance reform process. These issues 

must be addressed first, according to Xu. 

In order to succeed in village elections, 

the  higher-level  township  government 

must also undergo such a process; but he 

admits that this will be a tough task. Yet, he 

notes, one has to understand that in such 

a large country, the state will have to play a 

proactive role in guiding democracy.

9

 

China has reached a critical point in its development. Widespread poverty and growing social inequality are posing daunting 

challenges for social stability. The Chinese government seems aware of this, but needs to do more to empower the people 

to participate in the reform process. 

Democracy by degrees:

China’s roadmap for change? 

Yongjun Zhao 

C

hina’s development is uneven and 

unbalanced, with growing divisions 

between urban and rural areas, men and 

women, and different population groups. 

This trend is further exacerbated by the 

lack of effective governance. According 

to the 2007 Corruption Perceptions Index 

(CPI) compiled by Transparency Interna-

tional, China ranks 72 out of 180 countries. 

Former President Jiang Zemin admitted 

that up to 20 percent of the state budget 

went missing in 2000, while the National 

Audit Association revealed that 10 percent 

of the funds earmarked for poverty allevia-

tion go astray.

1

Since 2002, China’s development policy 

has shifted away from an over-emphasis 

on rapid economic growth towards sus-

tainable development and deepening gov-

ernance reform. In the 11th five-year plan 

for national economic and social develop-

ment (2006–2010), the agenda for build-

ing a prosperous and harmonious soci-

ety includes the adoption of a scientific or 

people-centred approach to development. 

This blueprint was reiterated at the 17th 

Communist  Party  Congress  in  October 

2007, demonstrating the party’s concerns 

about the overheated economy and the 

widening social inequalities. In his politi-

cal report to the congress, President Hu 

Jintao expressed his willingness to deepen 

the political reform process by prioritis-

ing democratisation within the party and 

gradually increasing citizen participation 

in public affairs, especially at the grass-

roots level, under the rule of law. For the 

first time he made it clear that he regards 

grassroots democracy as the fundamental 

engine of socialist-style democracy. 

These  policy  changes  may  signal  the 

determination of China’s top leadership 

to tackle the tensions and problems con-

fronting the country, although some schol-

ars believe it is unlikely that the state will 

seriously undertake democratisation. Oth-

ers hold the view that China’s economic 

development will inevitably lead to greater 

democracy and they believe that China’s 

growing middle class will be the driving 

force for change. With the impact of glo-

balisation on Chinese society and polity, 

the quest for democracy is inevitable. The 

question is to what degree the party/state 

has the capacity to deepen its experimen-

tation with political reform, and what role 

society can play in this process. 

The state capacity to 

democratise

Minxin  Pei,  Director  of  the  China  pro-

gramme at the Carnegie Endowment for 

International  Peace  is  pessimistic.  He 

describes  China’s  transition  as  being 

trapped in partial economic and political 

reforms.

2 

He views the state as neo-author-

itarian in nature, and thus self-destructive, 

and claims that improving its governance 

and  representing  societal  interests  will 

eventually exhaust its economic and politi-

cal vitality. This is because the state has 

no effective means to address the current 

problems, given its inherent institutional 

weaknesses, characterised by pervasive 

corruption and the lack of mechanisms 

to enhance political accountability. The 

gradualist reform strategy centred on the 

state’s goal of political survival cannot lead 

to a fully fledged market economy under 

the rule of law.

3

 In his recent comments 

on the 17th congress, Pei stated that the 

Chinese  leaders’  obsession  with  politi-

cal stability can only hinder the overdue 

reform, which could be exacerbated by the 

likely economic consequences – falling 

consumer demand, diminished household 

wealth, rising bad bank loans and reduced 

corporate investment.

4

 

Will Hutton, Chief Executive of the Work 

Foundation and Governor of the London 

School  of  Economics,  also  warns  that 

“China  is  running  up  against  a  set  of 

daunting challenges from within its own 

political and economic systems that could 

well derail its rise, leading to a massive 

shock to the global economy’.

5

 For Hut-

ton, the state still imposes arbitrary, some-

times totalitarian ideological interventions 

on society, which has no effective means 

to participate in the political deliberation 

process. Consequently, the state faces a 

crisis  of  ideological  and  political  legiti-

macy. The party is, according to Hutton, 

‘a  moral  and  ideological  empty  vessel’ 

that is unable to confront the escalating 

social protests and its own corruption. To 

address this, Hutton argues that China 

needs to develop independent and plu-

ralist public institutions built on the rule 

of law, an independent judiciary, freedom 

of the press and authentic representative 

government. 

These  perspectives  on  China’s  transi-

tion remain highly controversial. Andrew 

Nathan, professor of political science at 

Columbia  University,  contends  that  Pei 

fails to provide ample evidence to support 

his thesis. He argues that China may not 

need Western democracy and full marketi-

sation apart from reforms to streamline 

public administration based on controlled 

consultation processes. Nathan also ques-

tions whether the mounting social unrest 

Step-by-step democracy

Keping  Yu,  director  of  the  China  Com-

parative Politics and Economics Centre 

(CCPEC), a central government think-tank, 

has proposed a concept of incremental 

democracy for China, which was endorsed 

by the 17th congress. The prerequisites 

for this pattern of democracy are a strong 

economy and modern political and legal 

frameworks. Given its complex social and 

economic realities, China can only adopt 

a gradual approach to democracy by pur-

suing ‘inner-party’ and grassroots democ-

racy first. His view resonates with those of 

other Chinese scholars, such as Tianyong 

Zhou, professor at the China Central Party 

School, and Xinjun Gao, senior fellow at 

CCPEC. In recognition of the current gov-

ernance structure, characterised by top-

down  administration  and  supervision, 

they  claim  that  local  governments  lack 

accountability to the poor, who actually 

have few incentives to participate in public 

affairs. To Zhou and Gao, mechanisms for 

improving inner-party democracy will have 

to be explored and institutionalised in par-

allel with grassroots experimentation. Only 

when the party itself becomes democratic 

will the centralised governance structure 

become more decentralised.

10

 

Culture also plays a role in societal and 

political change. Michael Johnston, pro-

fessor of political science at Colgate Uni-

versity, New York, argues that despite the 

increasing awareness of democratic val-

ues, principles and practices among the 

public and politicians, the majority of the 

population are still overwhelmed by Confu-

cian values. As a result, Chinese society, to 

certain extent, is organised in strong net-

works in which patron–client relationships 

play an overriding role in social and politi-

cal relations. It is in these spheres that 

people are inclined to rely on consensus 

making and the power of the authorities, 

which inhibit the development of a plu-

ralist society and further undermine the 

power of the citizenry in holding the state 

accountable.

11

 

Political change in China hinges not only 

upon the state itself, but also on society as 

the agent of change. People are not entire-

ly constrained by the binding superstruc-

tures; rather, they are active agents whose 

culture, ideas, values and knowledge play 

an important role in driving the process of 

change.

12

 The roles of the state and soci-

ety in political and social transformations 

are mutually reinforcing. This highlights 

a number of issues that require further 

study. What and how can power be trans-

ferred from higher- to lower-level authori-

ties and newly elected village committees, 

villagers and the wider public? What will 

this mean for the elected village commit-

tees, which are fettered by their lack of 

control over resources and have little say 

in village administration, as the nomina-

tion of their leadership is controlled by 

the higher-level authorities? Who are the 

champions of change and how are they 

driving it? And, in the context of the lack 

of democracy, as seen by the West, what 

model of democracy do the Chinese peo-

ple themselves need? 

Policy makers need to be convinced with 

viable  options  for  tackling  poverty  and 

social inequalities through improvements 

in governance. The realisation of sustained 

growth coupled with democratic govern-

ance can only be a protracted process. The 

promoters of democratic governance will 

have to confront resistance from differ-

ent groups of actors with vested interests 

and identify and seize opportunities again 

and again, according to Jesse Ribot, senior 

associate at the World Resources Institute. 

All of this will require a viable programme 

that addresses the poverty and social divi-

sions in a society that is dominated by a 

hierarchical and compartmentalised state. 

Perhaps the roadmap is there, but societal 

demands for measures to implement the 

new development agenda, and the reac-

tions to them, require further studies. 

Yongjun Zhao 

Project manager and researcher at the Centre 

for Development Studies, University of Gron-

ingen, the Netherlands. 

[e-mail]

Notes

1.  Watts, Jonathan. 2004. ‘China admits first 

rise in poverty since 1978’, The Guardian, 

20 July 2004. 

2.   Pei, Minxin. 2006. China’s Trapped Transi-

tion: The Limits of Developmental Autocracy. 

Cambridge: Harvard University Press. 

3.   Pei, Minxin. 2006. ibid. See also Breslin 

(2007: 7), who questions whether the reo-

rientation of policy indicates a change in 

the fundamental basis of polity. 

4.   Pei, Minxin. 2007. ‘How Hu can break free 

from political gridlock’, Financial Times, 11 

October. 

5.   Hutton, Will. 2006. The Writing on the Wall: 

Why We Must Embrace China as a Partner or 

Face It as an Enemy. New York: Free Press. 

6.   Nathan, Andrew. 2006. ‘Present at the stag-

nation: Is China’s development stalled?’ 

Foreign Affairs, July/August. 

7.   Xu, Yong. 2003. Rural Governance and Chi-

nese Politics, Beijing: China Social Science 

Press. 

8.   Lee, Ching Kwan and Selden, Mark 2007. 

‘China’s durable inequality: Legacies of 

revolution and pitfalls of reform’. Japan 

Focus. 

9.   Xu, Yong. 2003. ibid. 

10.  Xu,Yong. 2003. ibid. See also Gao, Xinjun. 

2005. Realization of Government Transfor-

mation from Autocracy to Accountability: 

Comparative Studies in Township-level Gov-

ernance in China. Xi’an: Northwest Univer-

sity Press. 

11.  Johnston, Michael. 2007. Corruption in 

China:  Old  Ways,  New  Realities  and  a 

Troubled  Future    http://unpan1.un.org/

intradoc/groups/public/documents/apc-

ity/unpan024539.pdf

12. Gardner,  Katy  and  David  Lewis.  1996. 

Anthropology, Development and the Post-

Modern Challenge. London: Pluto Press. 

 

---