1 Teorie regulace trhu práce

1.4Systém podpor v nezaměstnanosti a minimální mzda

Sociální dávky a podpory v nezaměstnanosti mají subjektům pomoci překlenout ztrátu příjmů způsobenou ztrátou zaměstnání, stářím a nenadálými životními situacemi jako je např. nemoc nebo mateřství. Je však všeobecně známo, že tyto dávky, zejména pak podpory v nezaměstnanosti, mohou vyvolat závislost na sociálním systému a následně neschopnost popř. neochotu opět se zařadit do pracovního procesu. Žadatel o podporu v nezaměstnanosti musí splňovat určitá kritéria, aby mu tato dávka byla vyplacena. Mnoho studií klade důraz zejména na úroveň a dobu pobírání podpory v nezaměstnanosti. Podpory v nezaměstnanosti jsou vypláceny lidem, kteří splňují podmínky „oprávněnosti“ nebo taky nároku na podporu v nezaměstnanosti (entitlement conditions) a podmínky „způsobilosti“ (eligibility criteria).

OECD (2000) charakterizuje podmínky „způsobilosti“, které musí splňovat uchazeč o podporu v nezaměstnanosti, následovně:

• 
  musí být „nezaměstnaný“ ve smyslu ILO definice nezaměstnanosti. Tzn. nejen, že je bez práce, ale také je schopen v krátké době začít pracovat a podniká kroky k nalezení práce.
  
• 
  musí splňovat určité administrativní požadavky. Žádost o podporu musí doložit nezbytnými dokumentacemi. Musí se účastnit pohovorů s poradci pro nezaměstnané popř. programů, které pracovní úřady nabízejí (ALMP programy – aktive labour market policy programs) a musí se ucházet o volná pracovní místa, které nabízejí pracovní úřady
  

Druhou skupinou podmínek, které musí být splněny, aby byla uchazeči přiznána podpora v nezaměstnanosti, jsou již výše zmíněné podmínky „oprávněnosti“ (entitlement conditions). Na základě těchto podmínek je vypláceno

• 
  pojištění v nezaměstnanosti (unemployment insurance – UI) k pokrytí dočasné ztráty příjmu. Žadatel musí aktivně hledat práci a musí po určitou dobu přispívat do systému sociálního zabezpečení. Dávka je pak z tohoto fondu financována a je časově. ²⁰
  
• 
  Sociální podpora (social assistance – SA) – tato dávka je vyplácena v případě, kdy žadatel nemá nárok na předchozí dávku. Je financována ze státního rozpočtu a slouží k zajištění minimálního životního standardu. Na rozdíl od UI není hlavním kritériem pro získání této podpory předchozí pracovní aktivita. V potaz se berou ostatní příjmy žadatele a příjmy osob, které s ním sdílí domácnost.
  

Důležitým prvkem systému podpor v nezaměstnanosti a sociálních dávek je minimální mzda. Tento mzdový práh se vyskytuje v různých podobách. Může mít formu jednotné národní minimální mzdy (National minimum wage – NMW) nebo formu systému zákonných minim stanovených zaměstnavateli a odborovými svazy.

Gregg (2000) uvádí 4 argumenty obhajující používání minimální mzdy:

• 
  „Férovost“ – snaha omezit mzdové nerovnosti při rozdělování mezd na dolní a střední úrovni příjmů.
  
• 
  Chudoba – snaha zajistit minimální životní standard
  
• 
  Vykořisťování – snaha zabránit zaměstnavatelům, aby si zcela přivlastnili zisk z nadbytečné nabídky práce. V případě nezaměstnanosti by mohli být dělníci přinuceni, aby přistoupili na mzdy, které by byly pod úrovní jejich produktivity.
  
• 
  Podněty k práci – tato role minimální mzdy závisí na systému podpor v nezaměstnanosti. Můžeme ji porovnávat z hlediska zaměstnaných a nezaměstnaných, kteří porovnávají aktuální mzdu a podporu v nezaměstnanosti. ²¹ Systém podpory v nezaměstnanosti a minimální mzda slouží jako informace pro mzdové vyjednávání.
  

1.4.1Klasifikace míry regulace trhu práce na základě systému podpor v nezaměstnanosti a minimální mzdy

Sestrojit ukazatele založené na kritériích, na jejichž základě může být vyplacena podpora v nezaměstnanosti, není, vzhledem k různým systémům podpor v nezaměstnanosti a sociálních dávek v různých zemích, jednoduché.

Při určování, zda jedince zařadit do systému podpor v nezaměstnanosti popř. jej z tohoto systému vyloučit, se také setkáváme s komplikacemi při definování pojmů „ztráta zaměstnání„, „dostupnost zaměstnání“, „adekvátnost zaměstnávání“, „oprávněnost odchodu ze zaměstnání“ apod. OECD (2000) v této souvislosti poukazuje na následující nesrovnalosti: Je sezónním a příležitostným pracovníkům povoleno čerpat podporu v nezaměstnanosti v období mimo sezónu přesto, že je malá šance, že se v tomto období někde uplatnit? Je povoleno lidem čerpat podporu pokud tráví většinu svého času neplacenou domácí prací (zemědělství)? Měli by lidé, jejich schopnost najít si práci je snížená (péče o děti nebo dobrovolné práce) být vyloučeni ze systému podpory v nezaměstnanosti? Vhodná kritéria lze, s jistými předpoklady, uplatnit jen do té míry, že úřad práce (public employment service – PES) přímo odkáže nezaměstnané lidi na specifická pracovní místa. Uplatnění tohoto místa však dojde jen v případě iniciativy ze strany jedince, který o práci žádá. Ten však toto místo může odmítnout na základě svých vlastních představ o tom, co je pro něj „adekvátní“. Kritéria o „adekvátnosti zaměstnání“ definována legislativou se pak stávají víceméně bezvýznamnými.

Ministerstvo financí Dánska (1998) se přesto pokusilo zkonstruovat ukazatel přísnosti kritérií „způsobilosti“ na základě dotazníku, který poslalo vybraným zemím OECD ²². Otázky byly soustředěny na charakteristiky systémů podpor v nezaměstnanosti v jednotlivých zemích. Na základě odpovědí na tyto otázky byl pak sestaven ukazatel zahrnující následující kategorie.

Tabulka 6. Kategorie ukazatele přísnosti kritérií „způsobilosti“ dle Ministerstva financí

Dánska

	Kategorie	Otázka	Váha
1	Požadavky na aktivní hledání zaměstnání	Musí si nezaměstnaný prokázat, že hledá práci v průběhu nezaměstnanosti?	0,75
2	Povinnost zaměstnání během účasti na ALMP programech	Má nezaměstnaný povinnost pracovat během účasti na ALMP programech?	1
3	Mobilita související s hledáním vhodného zaměstnání (occupational mobility)	Jaké požadavky na „pracovní“ mobilitu musí nezaměstnaný splnit? Mění se požadavky v průběhu nezaměstnanosti?	1
4	Mobilita související se změnou místa zaměstnání (geographical mobility)	Jaké požadavky na „geografickou“ mobilitu musí nezaměstnaný splnit? Mění se požadavky v průběhu nezaměstnanosti?	1
5	Rozsah oprávněných důvodu pro odmítnutí nabízeného zaměstnání	Může nezaměstnaný odmítnout nabídku zaměstnání nebo účast na programech ALMP bez ztráty práva na podporu v nezaměstnanosti?	0,25
6	Sankce při dobrovolného opuštění zaměstnání	Jaké sankce jsou uplatňovány, pokud osoba opustí dobrovolně zaměstnání?	0,5
7	Sankce při odmítnutí zaměstnání bez oprávněných důvodů	Jaké sankce jsou uplatňovány, pokud nezaměstnaný odmítne nabízené zaměstnání nebo účast na programech ALMP?	1
8	Sankce při opakovaného odmítání zaměstnání	Existují nějaké zvláštní sankce, pokud nezaměstnaný opakovaně odmítá zaměstnání?	0,75

Zdroj: Ministerstvo financí Dánska

Ukazatel je konstruován ohodnocením každé z osmi kategorií 1 až 5 body v závislosti na přísnosti regulace. 5 znamená nejvyšší přísnost. Kategoriím je přisouzena váha podle toho, jak silně ovlivňují dostupnost zaměstnání.

OECD (2003) charakterizuje systém podpor v nezaměstnanosti pomocí ukazatele míry závislosti na těchto podporách (unemployment benefit dependency rate – UBDR). Ukazatel je konstruován jako procentuální podíl nezaměstnaných pobírajících podporu v nezaměstnanosti ²³ na pracujícím obyvatelstvu ve věku 16-64 let.

1.4.2Vliv podpory v nezaměstnanosti a minimální mzdy na nezaměstnanost

Podpory v nezaměstnanosti stejně jako minimální mzdy mají nemalý vliv na fungování trhu práce, potažmo na nabídku a poptávku po práci, výši průměrné mzdy a nezaměstnanost.

Za jedny z nejdůležitějších důsledku těchto opatření je považováno, že podpory v nezaměstnanosti snižují motivaci nezaměstnaných při hledání zaměstnání a minimální mzdy brání zaměstnavatelům najímat pracovníky s nižší produktivitou práce, než odpovídá minimální mzdě nebo naopak pracovníkům, kteří by mohli pobírat vyšší mzdu je vyplácena jen minimální, což v důsledku vede k vyšší míře nezaměstnanosti.

O prvním důsledku pojednává Barro (1997), který vliv podpory v nezaměstnanosti na nezaměstnanost vysvětluje pomocí tzv. rezervační nebo akceptační mzdy, na základě které se subjekty rozhodují, zda přijmout nabízenou práci nebo dále hledat a využívat výhod plynoucí ze štědrého sociálního systému. Pokud dochází k růstu podpory v nezaměstnanosti, zvyšuje se rezervační mzda a subjekt je tedy ochoten přijmout jen mzdu vyšší, neboť náklady na další hledání zaměstnání jsou nižší než očekávaná mzda při příští nabídce. Doba hledání práce se tedy prodlužuje a míra nalezení zaměstnání ²⁴(job-finding rate) snižuje. Vyšší podpora v nezaměstnanosti také motivuje zaměstnance opouštět pracovní poměr, pokud dočasně klesne produkce. Zvyšuje se tedy míra opouštění zaměstnání ²⁵(job-separation rate). Na základě těchto dvou ukazatelů autor odvozuje přirozenou míru nezaměstnanosti

,

kde σ je míra opouštění zaměstnání a míru nalezení zaměstnání. Vidíme tedy, že štědřejší sociální systém přirozenou míru nezaměstnanosti zvyšuje.

Scarpetta (1996) argumentuje, že podpory v nezaměstnanosti se chovají jako subvence těm, co hledají práci a pomáhají jim překonat informační asymetrii a přispívají tak k nalezení lepšího zaměstnání a tedy nižší míře nezaměstnanosti (pokud nezaměstnaný najde práci, která mu nanejvýš vyhovuje, je méně pravděpodobné, že ji brzy opustí, což má vliv na pokles míry opouštění zaměstnání).

Jackman – Layard – Nickell (1996) uvádějí, že vyšší úroveň podpor v nezaměstnanosti generuje vyšší nezaměstnanosti, a to s elasticitou kolem hodnoty 0,5. Zvýšení úrovně podpor v nezaměstnanosti o jedno procento má tedy za následek půlprocentní zvýšení míry nezaměstnanosti. Dále pak popisují dva mechanizmy, kterými podpory v nezaměstnanosti působí na míru nezaměstnanosti. Snižují obavy z nezaměstnanosti, a tedy zvyšují tlak na růst mezd ze strany odborů a co je ještě důležitější, snižují efektivitu obsazovaní volných pracovních míst nezaměstnanými, což nutí zaměstnavatele ke zvyšování mezd. Podpory také snižují konkurenci, které čelí nezaměstnaní při hledání nové práce, což opět podněcuje odbory k tlaku na vyšší mzdy. Jako další rozměr podpor v nezaměstnanosti poukazují na jejich délku trvání. Tvrdí, že dlouhotrvající podpory v nezaměstnanosti zvyšují dlouhodobou nezaměstnanost. Jak již bylo zmíněno výše, podpory snižují míru nalezení zaměstnání, která je existencí dlouhodobé nezaměstnanosti dále snižována.

OECD (2000) se zabývá otázkou, zda a jak ovlivňují nezaměstnanost kritéria „způsobnosti“ a sankce při jejich nedodržení. Uvádějí, že tato kritéria ovlivňují nezaměstnanost měřenou počtem lidí, kteří tato kritéria splňují a podporu v nezaměstnanosti pobírají. V zemích s vysokým pokrytím podpor bývají dlouhodobé změny v počtu příjemců těchto podpor spojené se změnami v nezaměstnanosti. Sankce mohou zvýšit míru nalezení zaměstnání snížením vnímaného prospěchu z dlouhodobé nezaměstnanosti. Autoři však dospívají k závěru, že čistá míra náhrady a doba trvání podpor v nezaměstnanosti nejsou samy o sobě směrodatné pro určení důsledků na nezaměstnanost. Ty mohou být správně ohodnoceny jen tak, že je analyzujeme dohromady spolu s kritérii způsobilosti.