Masarykova univerzita

Pokud jde o vztah výkonné a zákonodárné moci, nelze již dnes v důsledku uskutečněných změn jednoznačně označit politický systém jako poloprezidentský, přestože se tak mnohdy děje a ačkoli by tomu některé prvky mohly nasvědčovat (např. přímá volba prezidenta, pravomoc prezidenta rozpustit parlament), a to z několika důvodů:

• 
  Prezident nejmenuje členy vlády, pouze navrhuje kandidáty na posty ministra zahraničních věcí a ministra obrany. Ostatní kandidáty včetně předsedy vlády nominuje, jmenuje a odvolává pouze parlament (z toho důvodu je velmi důležitá dostatečná podpora prezidenta ze strany poslanců, pokud prezident podporou parlamentu nedisponuje, pak je jeho vliv značně omezen).
  
• 
  Parlament může za určitých okolností prezidenta odvolat, stejně tak odvolává jednotlivé ministry nebo celou vládu, resp. může vládě jako celku vyslovit nedůvěru.
  
• 
  Prezident má právo veta ve vztahu k zákonům schváleným parlamentem, ale může být poslanci přehlasován. Prezident má možnost vydávat závazné dekrety, poslanci však mohou iniciovat jejich soudní posouzení a případně zrušení.
  
• 
  Základní principy zahraniční a domácí politiky určuje parlament, prezident pouze reprezentuje stát v zahraničních vztazích a vláda principy politik implementuje.
  

Pro účely této práce je rozhodující, jak je princip dělby moci dodržován v praxi, resp. zda nedochází k překračování Ústavou vymezených pravomocí. Obecně lze hovořit o tom, že ukrajinský politický systém je značně nestabilní, není plně konsolidovaný a stále prochází poměrně významnými změnami. Vymezení pravomocí jednotlivých složek moci se během předchozích let měnilo, a to ve prospěch parlamentu. Problémem v současné době není markantní porušování ústavních principů ze strany nejvyšších orgánů státní moci v tom smyslu, že by prezident, vláda či parlament ostentativně překračovali své pravomoci, ale spíše problematická koncepce Ústavy, která ne zcela jednoznačně vymezuje kompetence mezi jednotlivými orgány, což má za následek nejasnosti, spory a kalkul jednotlivých institucí, které iniciují návrhy a úpravy s cílem omezit či posílit výkonné či zákonodárné těleso v závislosti na aktuální výhodnosti. Konflikty mezi parlamentními stranami a jejich čelnými představiteli vedou k nestabilitě parlamentních koalic podporujících vládu, ke střetům a neschopnosti dosáhnout kompromisu, důsledkem čehož je buď pád vlády a nutnost vytvoření nové, nebo předčasné parlamentní volby. Politické zmatky a spory mezi exekutivou a parlamentem a v rámci exekutivy samotné mnohdy vedou k legálním kličkám a krokům, z nichž některé nejsou výjimkou ani v konsolidovaných demokraciích,⁶² jiné ovšem hraničí s porušováním ústavnosti v zemi a zacházejí takřka do extrému.⁶³ Tento politický chaos v podstatě blokuje jakékoli konstruktivní legislativní změny, které by pomohly situaci zlepšit, a země tak stagnuje. Na funkci státních orgánů má bezesporu vliv celkově slabá politická kultura a nedostatečný respekt k demokratickým principům. Instituce nejsou stabilní, právní systém je mnohdy obcházen, korupční chování politických stran stejně jako volených zástupců není výjimkou. Velký problém z hlediska dělby moci představuje také soudnictví, v rámci něhož se ve velké míře projevuje korupce, procedurální chyby, nedostatečná kontrola soudů nad procesem zadržování, problematická úprava týkající se tvorby soudů, výběru a jmenování soudců a neefektivní systém právní pomoci. Soudy se profilují spíše jako nástroje vzájemných politicko-ekonomických sporů mezi vlivnými ekonomickými skupinami napojenými na politické špičky než jako nezávislí arbitři.⁶⁴ Zatímco v jiných konsolidovanějších zemích je soudnictví prostředkem k omezování korupčního a nezákonného jednání, na Ukrajině je spíše součástí soukolí, protože je samo značně zkorumpované.

Změny v rámci politického systému, které byly v minulých letech učiněny, ke konsolidaci demokracie v zemi příliš nepřispěly. Zásadním problémem je jednak nedokonalost Ústavy a jednak nízká úroveň politické kultury, která se projevuje mimo jiné neschopností hlavních politických aktérů dosáhnout kompromisu, nerespektováním existujících institucí a obcházením právního systému, upřednostňováním krátkodobých cílů před dlouhodobými, upřednostňování osobních politiko-ekonomických zájmů před zájmy státu a zkorumpovaností politiků. Některé instituce kooperující s Ukrajinou v oblasti legislativních a ústavních změn doporučily přijetí nové ústavy, která by jasněji a lépe vymezila jednotlivé složky moci a která by posílila pozici Ústavního soudu jako nezávislého tělesa se stabilizujícím vlivem na politický systém jako celek.⁶⁵ Ukrajina záměr realizace administrativní reformy, která by upravovala strukturu státních institucí a jejich pravomocí tak, aby byla vyvážená a efektivní, potvrdila a přislíbila brzké přijetí příslušné zákonné úpravy. Stejně tak se zavázala k realizaci reforem v rámci soudnictví, které by řešily spornou otázku jmenování soudců, fungování soudů v souladu s mezinárodními právními standardy, vězeňského systému a zacházení se zadrženými osobami.⁶⁶ Je však otázkou, v jakém časovém horizontu se avizované změny uskuteční a zda budou realizovány v dostatečném rozsahu. Ačkoli se situace na Ukrajině může jevit jako tragická, je třeba si uvědomit, že výše popsaný vývoj je do určité míry pochopitelný vzhledem k historii země, která skutečné nezávislosti dosáhla až v roce 1991, přičemž po většinu předcházejících období své existence byla rozdělena nebo tvořila součást většího celku. Vzhledem k okolnostem a historickým souvislostem nelze očekávat, že se takováto země stabilizuje během jediné dekády. Konsolidace je otázkou dlouhodobé perspektivy.

4.1.2.3 Respektování lidských a občanských práv a svobod

Při realizaci politicko-ekonomických reforem s cílem vytvořit silný a stabilní právní stát respektující demokratické principy Ukrajina aktivně spolupracuje se zástupci různých globálních i regionálních organizací (Rada Evropy, OSN, OBSE, EU a další), které na ukrajinském území realizují celou řadu programů zaměřujících se na rozvoj dobrého vládnutí a boj s korupcí, usilujících o dodržování lidských a občanských práv, ekologického trvale udržitelného rozvoje a poskytujících podporu v celé řadě dalších důležitých oblastí. Výstupem této kooperace jsou pravidelné zprávy ze strany zástupců a pracovníků uvedených organizací, které hodnotí učiněné kroky a zároveň adresují ukrajinské straně doporučení ohledně dalšího postupu v příslušných oblastech. V současné době se Ukrajina potýká především s následujícími problémy:

• 
  Problém vysoké míry korupce na různých úrovních veřejné správy i samosprávy a v různých sektorech (politika, ekonomika, soudnictví).
  
• 
  Rostoucí míra xenofobního myšlení a rasově, etnicky, nábožensky či jinak motivovaných útoků proti cizincům a přistěhovalcům.
  
• 
  Problém diskriminace na základě pohlaví, rasy, etnika, příp. jiných znaků.
  
• 
  Problematická práce policejních složek a neefektivní systém soudnictví.
  
• 
  Absence propracované migrační a azylové politiky.
  

Korupce je jedním z klíčových problémů Ukrajiny. Objevuje se na všech úrovních v rámci politiky, ekonomiky i soudnictví a hodnotící zprávy mezinárodních organizací na tento negativní aspekt systému pravidelně upozorňují. Situaci na Ukrajině lze ilustrovat prostřednictvím indexu vnímání korupce užívaného Transparency International. Ukrajina se v roce 2009 umístila na 146. místě ze 170 hodnocených států, přičemž zmíněný index dosáhl hodnoty 2,2.⁶⁷ Skončila tak na stejném místě jako Rusko či některé rozvojové země (např. Keňa nebo Zimbabwe).⁶⁸ Ve sféře politiky, politických stran a veřejných institucích je korupce považována takřka za běžný jev. Poslanci v parlamentu se nechávají ovlivnit při hlasování a média upozorňují na zmanipulovanost státních zakázek, privatizačních procesů, udělování licencí a rozdělování rozpočtů pro jednotlivé regiony. Politické strany postupují netransparentně při tvorbě kandidátek a proces jejich financování není adekvátně kontrolován.⁶⁹ Zkorumpovanost se týká i ekonomického sektoru⁷⁰ a soudnictví⁷¹. V předvolební kampani v roce 2007 byl boj s korupcí ústředním tématem, v následujících letech se ale v důsledku politických neshod a nekompromisního chování jednotlivých aktérů nepodařilo při tvorbě příslušné legislativy dosáhnout významnějšího pokroku.

Pokud jde o svobodu slova a dodržování zákazu cenzury, učinila Ukrajina významný pokrok. Ačkoli se v některých hodnotících zprávách objevují upozornění týkající se problému zastrašování novinářů (zvláště v předvolebních obdobích), a to jak ze strany úřadů, tak gangů a skupin, z nichž některé jsou napojeny na státní orgány, většinou je ukrajinská strana z hlediska pokroku v dodržování svobody slova a projevu hodnocena pozitivně. Pozice médií se průběžně zlepšuje, na národní úrovni není činnost novinářů víceméně omezována, na úrovni regionální je však situace horší. O cenzuře, která je zakázána ústavním zákonem, sice hovořit nelze, ale v rámci citlivých záležitostí bývá na novináře mnohdy vyvíjen nátlak. Většina médií zůstává v rukou soukromých subjektů, což však není zárukou nestrannosti a objektivity.⁷² Některé zprávy nicméně upozorňují na spoluzodpovědnost novinářů za soudobý stav, a to z důvodu neprofesionality, neobjektivity a příliš stranického zaměření některých z nich. Kritika rovněž poukazuje na špatnou koordinovanost úřadů, do jejichž kompetence spadají otázky týkající se svobody slova a zákazu cenzury, v důsledku níž mnohdy není implementace příslušných zákonných úprav efektivní. Co se počtu útoků na novináře týče, došlo k jejich snížení, a to ze 169 případů evidovaných v roce 2003 na 68 v roce 2006, ale počet nenahlášených násilných činů zůstává i nadále poměrně vysoký.⁷³

Xenofobní myšlení a rasově, etnicky, nábožensky či jinak motivované útoky proti cizincům a přistěhovalcům stále představují závažný problém ukrajinské společnosti.⁷⁴ Ačkoli hodnotící zprávy pravidelně oceňují kroky podniknuté ve snaze bojovat s projevy rasismu a xenofobie (např. vytvoření nových mechanismů a institucí, jako je ombudsman, dětský ombudsman nebo zmocněnec pro lidská práva v rámci ukrajinského parlamentu či speciální pracovní mezirezortní skupina kooperující s nevládními organizacemi v zemi za účelem vypracování efektivnější legislativní úpravy a zajištění prevence),⁷⁵ situace zůstává nedořešena. Ukrajina aktivně participuje v rámci mezinárodních i regionálních fór zabývajících se problematikou lidských práv a jeví snahu se zmíněným problémem bojovat,⁷⁶ otázkou však zůstává, do jaké míry ke zhoršující se situaci přispívají politické a ekonomické faktory, konkrétně zhoršující se ekonomická situace v zemi a politický chaos, v důsledku něhož se řešení řady problémů, které by alespoň částečně mohlo stav ať už v krátkodobém či dlouhodobém horizontu zlepšit, odsouvá do pozadí.

Diskriminace na základě pohlaví, rasy, etnika, příp. jiných znaků částečně souvisí s předchozím problémem. V důsledku chybějících legislativních úprav se jej nedaří efektivně řešit. Poradní skupiny spolupracující s ukrajinskou stranou doporučují nejen změny zákonného rámce a účinný postih, ale také důraz na prevenci a rozvoj školních vzdělávacích programů týkajících se lidských a občanských práv a svobod obecně.⁷⁷

Pokud jde o práci policejních složek, ani zde není korupční jednání výjimkou. Hodnotící zprávy navíc poukazují na problém velkého počtu ročně zadržených osob, nedodržování zákonem stanovených postupů ze strany policistů a špatného zacházení se zadrženými (nesdělení jim jejich práv, neuznávání presumpce neviny). Činnost policejních složek se úzce dotýká i již zmiňovaných soudů, kterým je vytýkána nedostatečná kontrola nad procesem zadržování a neefektivní systém právní pomoci.⁷⁸ Nedůvěra občanů v příslušné instituce tedy není nijak překvapivá.⁷⁹

Azylová a migrační politika není dostatečně vyprofilována a neexistuje ani její odpovídající legislativní úprava. Proto je Ukrajina kritizována za svou neochotu udělovat azyl a za vydávání uprchlíků zpět do země původu, kde jim hrozí různé formy postihu.⁸⁰

Z hlediska dodržování lidských a občanských práv a svobod se Ukrajina řadí mezi země, které zrušily trest smrti a v nichž nedochází k otevřenému či násilnému perzekuování obyvatel ze strany státních institucí, ale případy porušování či omezování těchto práv a svobod existují a není jich málo. Ukrajina se snaží problém řešit, ale v řadě oblastí není tato snaha příliš účinná v důsledku absence odpovídajícího legislativního rámce příslušných politik a neschopnosti reformovat soudnictví a činnost policejních složek. I proto má počet žalob proti Ukrajině adresovaných Evropskému soudu pro lidská práva v posledních letech rostoucí tendenci.⁸¹

Tabulka č. 16: Počet žádostí iniciovaných proti Ukrajině u Evropského soudu pro lidská práva v letech 2007-2009⁸²

ROK	ŽÁDOSTI POSTOUPENÉ SOUDNÍMU TĚLESU	NEPŘÍPUSTNÉ ŽÁDOSTI	ŽÁDOSTI KOMUNIKOVANÉ VLÁDĚ	ROZSUDKY
2007	4499	2606	158	126
2008	4770	2044	259	242
2009	4693	2863	399	187

Relativně pozitivní vývoj v lidsko-právní oblasti, který následoval po změnách v roce 2004, se v posledních třech letech takřka zastavil a země stagnuje. Realizované kroky a legislativní úpravy jsou nedostatečné a jejich vliv a účinek je rapidně snížen v důsledku neschopnosti zákonodárné a výkonné moci efektivně kooperovat a fungovat. Zástupci mezinárodních organizací působících na Ukrajině a spolupracujících na rozvoji a stabilizaci země jsou si vědomi citlivé politické situace v zemi, ve svých zprávách tedy oceňují pokroky, ale diplomaticky zdůrazňují nutnost pokračovat v reformách, protože bez nich se stát nemůže integrovat do euroatlantických struktur. Ukrajina má pro zlepšení situace z hlediska dodržování základních demokratických principů jednoznačný potenciál, ale problémem je politicko-mocenský chaos, který rychlost procesu změn a příslušných politických, ekonomických a sociálních reforem rapidně snižuje.

Pro ilustraci lze uvést hodnocení organizace Freedom House za rok 2009, v němž je zdůrazněn právě negativní dopad politických sporů a ekonomické krize, která Ukrajinu zasáhla ve druhé polovině roku 2008, na schopnost realizovat reformy.

Tabulka č. 17: Hodnocení demokracie na Ukrajině pro rok 2009 podle Freedom House⁸³

	2005	2006	2007	2008	2009
Volební proces	3,50	3,25	3,00	3,00	3,25
Občanská společnost	3,00	2,75	2,75	2,75	2,75
Nezávislost médií	4,75	3,75	3,75	3,50	3,50
Národní demokratická vláda	5,00	4,50	4,75	4,75	5,00
Lokální demokratická vláda	5,25	5,25	5,25	5,25	5,25
Rámec a nezávislost soudnictví	4,25	4,25	4,50	4,75	5,00
Korupce	5,75	5,75	5,75	5,75	5,75
SKÓRE DEMOKRACIE	4,50	4,21	4,25	4,25	4,39

Ve srovnání s jinými postkomunistickými zeměmi, které již do NATO vstoupily, si však Ukrajina z hlediska měřítek Freedom House nevede nejhůř:⁸⁴

• 
  V případě států, které vstoupily do NATO v první vlně (ČR, Polsko, Maďarsko), skóre demokracie v posledních letech neklesá pod hodnotu 2,50.
  
• 
  Státy druhé vlny rozšíření jsou na tom o poznání hůře. Část z nich (Estonsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko) je srovnatelná se zeměmi první vlny, zbytek (Bulharsko, Rumunsko) dosahuje v některých hodnocených oblastech hodnot až 3,60.
  
• 
  Státy přistoupivší ve třetí vlně (Albánie, Chorvatsko) se v některých aspektech dostávají pod hodnotu 4,50, což je srovnatelné s Ukrajinou.
  

4.1.2.4 Legitimita demokracie

Seymour M. Lipset označil legitimitu demokracie za jeden z klíčových faktorů ovlivňujících stabilitu demokratického systému. Měl na mysli legitimitu demokratických institucí čili to, jak je lidé vnímají a do jaké míry je považují za užitečné.⁸⁵ Při posuzování legitimity demokracie na Ukrajině bude tato práce brát v potaz jednak stav občanské společnosti a jednak to, jak ukrajinští občané vnímají státní instituce a jejich činnost. Termín občanská společnost je možno vykládat různým způsobem. V rámci této práce bude chápán především z hlediska rozvoje a aktivit nevládních organizací a z hlediska politické participace občanů.

Ukrajinská společnost je stejně jako jiné národy poznamenána historickým vývojem a zkušenostmi předcházejících generací. Od zisku nezávislosti v 90. letech zaznamenala velký pokrok, který souvisel s realizovanými legislativními změnami týkajícími se lidských a občanských práv a svobod a se zlepšováním lidsko-právní situace v zemi. Zlomem byl rok 2004, po němž následovala realizace řady opatření, která měla zlepšit podmínky pro vytváření a činnost zájmových uskupení nejrůznějšího zaměření. Ačkoli došlo v tomto směru ke značnému posunu, aktivity nevládních organizací jsou nadále omezovány, a to hlavně teritoriálně. Získat povolení k činnosti na celostátní úrovni je dosti komplikované, proto řada těchto uskupení působí pouze na úrovni lokální. Další komplikací je financování. Většina organizací tohoto charakteru je závislá na financích domácích a zahraničních dárců. V letech 2007-2008 bylo na aktivity občanské společnosti vyhrazeno pouhé 1% státního rozpočtu.⁸⁶ V současné době je na Ukrajině registrováno přes 52 000 nevládních organizací, které sdružují asi 20 milionů členů.⁸⁷ Jedná se o organizace různorodého zaměření od uskupení odborářského charakteru přes organizace věnující se otázkám lidských práv, životního prostředí či sociálně-zdravotních záležitostí až po vědecké, kulturní, genderové či náboženské skupiny.⁸⁸ Mnozí analytici zabývající se situací na Ukrajině kladou ve svých doporučeních důraz na rozvoj politiky zaměřené na podporu občanské společnosti s cílem šířit mezi lidmi povědomí o možnostech a významu politické participace, která je jedním ze základních principů demokracie. Občané Ukrajiny mají jak právo volit, tak právo ucházet se o úřad na lokální i národní úrovni (pokud splňují zákonem stanovené podmínky) a stejně tak mohou vyjadřovat svou vůli prostřednictvím referenda. Pokud jde o voličskou účast při parlamentních volbách po roce 2004, pohybovala se kolem 60%.⁸⁹ U prezidentských voleb v roce 2004 kolísala účast v jednotlivých kolech mezi 70-80% a v roce 2010 se blížila 70%. Míra volební účasti je podobná jako v jiných postkomunistických zemích a je srovnatelná také s některými západoevropskými státy (např. Francií, Velkou Británií či Portugalskem).⁹⁰

Pokud jde o percepci státních institucí ze strany ukrajinských občanů, lze od roku 2005 hovořit o klesající míře podpory a spokojenosti. Tento trend úzce souvisí s politickými neshodami a neschopností realizovat nutné reformy, které jsou pro další vývoj a budoucí konsolidaci ukrajinské demokracie zcela nezbytné.

Tabulka č. 18: Spokojenost ukrajinských občanů s činností státních institucí koncem roku 2009 (v procentech)⁹¹

INSTITUCE	ZCELA SPOKOJEN	ČÁSTEČNĚ SPOKOJEN	NESPOKOJEN	NESCHOPEN ODPOVĚDĚT
Prezident	4,2	21,9	71,6	2,3
Vláda	5,6	31,3	58,8	4,2
Parlament	2,2	35,9	58,6	3,2
Soudy	3,9	24,3	62,1	9,6
Policie	5,3	31,3	55,9	7,5
Armáda	12,8	39,6	36,5	11,0